關於做好2018年地方政府債務管理工作的通知
財預[2018]34號
點評：34號文背景——截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元，債務率（債務餘額/綜合財力）為76.5%，加上納入預算管理的中央政府債務13.48萬億元，我國政府債務29.95萬億元，政府債務負債率（債務餘額/GDP）為36.2%。
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）：
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照推動高質量發展的要求，加強地方政府債務管理，發揮政府規範舉債對經濟社會發展的促進作用，有效防範化解地方政府債務風險，堅決打好防範化解重大風險的攻堅戰，現就做好2018年地方政府債務管理工作通知如下：
點評：34號文是今年兩會後財政部關於地方政府債務管理印發的首個文件，防範化解重大風險是未來三年決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰”的首個戰役，表明兩會後中央在地方政府債務管理方面步調一致、態度堅決。
一、高度重視地方政府債務管理工作
黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理工作。黨的十九大報告指出，從現在到二〇二〇年是全面建成小康社會決勝期，要緊扣我國社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，特別是要堅決打好防範化解重大風險、精準扶貧、汙染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗。中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。全國金融工作會議明確，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。國務院常務會議強調，嚴格規範地方政府舉債行為，積極穩妥化解累積的債務風險，各地要落實屬地責任，堵住“後門”，堅決遏制違法違規舉債。
點評：地方政府債務管理工作在黨的十九大、中央經濟工作會議、全國金融工作會議、國務院常務會議均提出明確要求，再次表明國家對於管好地方政府債務工作的決心。
地方政府舉債要與償還能力相匹配，是必須遵循的經濟規律。地方各級財政部門要全面貫徹黨的十九大精神，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴格落實屬地管理責任，將防範化解地方政府債務風險作為當前財政管理工作的重中之重，依法健全規範的地方政府舉債融資機制，既要開好“前門”，穩步推進政府債券管理改革，強化政府債券資金績效管理，提高政府債券資金使用效益，發揮政府規範舉債的積極作用，支持補齊民生領域短板，又要嚴堵“後門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續發展底線，加大財政約束力度，硬化預算約束，堅決制止和查處各類違法違規或變相舉債行為，促進經濟社會健康持續發展。
點評：舉債與償還能力相匹配，償還能力越強，可舉債額度越高。地方財政部門應樹立政治意識，即在地方政府潛在舉債衝動的情形下財政部門應落實管理責任。開好“前門”，預計後續政府債券使用情況將會得到更加嚴格的監督；嚴堵“後門”，兩項措施分別為預算約束、違規查出，預計後續相關支出納入預算將會更加嚴格規範，違法違規或變相舉債的查處問責將會成為常態化工作，後續政信項目合規性問題是基本原則。
二、依法規範地方政府債務限額管理和預算管理
（一）合理確定分地區地方政府債務限額。地方政府債務限額分配要充分體現立足財力水平、防範債務風險、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財力實際將上級政府批准的地方政府債務限額過多留用本級或下達下級，實現不同地區地方政府債務限額與其償債能力相匹配。
點評：地方政府債務限額分配遵循五項原則，即財力、債務、融資、效益、透明。
（二）加快地方政府債務限額下達進度。省級財政部門要提前做好各項工作準備，自收到經國務院批准後下達的分地區地方政府債務限額起，儘快提請完成本地區政府債務安排的法定審批程序，原則上於1個月之內下達各市縣級政府，具備條件的地區應當儘量提前下達。
點評：對地方政府債務限額下達時效性提出要求，對於基層地方政府使用限額及時開展經濟建設為利好政策。
（三）用好地方政府債務限額。在嚴格執行法定限額管理的同時，鼓勵各地區按照《財政部關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號）規定，積極利用上年末專項債務未使用的限額，結合項目對應的政府性基金收入、專項收入情況，合理選擇重點項目試點分類發行項目收益與融資自求平衡的專項債券（以下簡稱項目收益專項債券），保障重點領域合理融資需求。
點評：注意項目收益債券嚴禁將其對應的資產用於為融資平臺公司等企業融資提供任何形式的擔保。
（四）落實全面實施績效管理要求。建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強債務資金使用和對應項目實施情況監控，引導各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務資金，地方政府債務資金只能用於公益性資本支出，不得用於經常性開支，要優先保障在建工程項目建設，提高債務資金使用績效。
點評：政府債務資金不僅要求合規，也要求績效，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性開支，且優先支持在建工程項目建設。
（五）推進地方政府債務領域信息公開。及時公開本地區地方政府債務限額、餘額、期限、用途等信息。完善地方政府債券信息披露機制，發行一般債券應當重點披露本地區生產總值、財政收支、債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息；發行專項債券應當重點披露本地區及使用債券資金相關地區的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經濟信息，以及債券規模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息，發行項目收益專項債券還應當披露債券投向的公益性項目概況、投資規模及分年投資計劃、建設資金來源、項目融資平衡方案、潛在風險評估等信息，以及由第三方專業機構出具的財務審計報告、信用評級報告、法律意見書等。
點評：對地方政府債務、地方政府債券、專項債券以及項目收益專項債券公開信息的範疇提出要求。第三方專業機構可在財務審計、信用評級、法律服務等方面與地方政府加強合作。
三、及時完成存量地方政府債務置換工作
（六）加快存量地方政府債務置換進度。各地應當儘早啟動置換債券發行，確保在國務院明確的期限內完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回；地方政府作為出資人的，在出資範圍內承擔有限責任。
點評：第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議批准2015年地方政府債務限額時明確，“對債務餘額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”。本年為地方政府債務置換的收官之年，目前，尚有約佔地方政府債務餘額10%的資金未被置換。
本條要求各地在規定期限內完成非政府債券形式存量政府債務置換工作，金融機構等債權人擁有的存量政府債務將被依次置換，難以拖延，原因如下：金融機構等債權人若不同意在規定期限內置換，則其擁有的債務將由原債務人承擔，原債務人多為政府融資平臺等，其償還能力不確定因素較多，信用評級下降，且限額被中央收回，債務將與政府完全分割或部分分割（因部分政府融資平臺由地方政府出資，地方政府仍將在出資範圍內承擔部分責任）。
涉及按規定核減（銷）存量政府債務的，應當有可驗證的合法書面憑據。涉及工程款結算延期的，可以根據工程完成進度協商置換一部分對應的存量政府債務，後續工程建設通過財政預算資金或地方政府新增債券資金等統籌支持。
點評：對於核減（銷）存量政府債務提出要求。涉及工程款結算延期的採取分步實施方式，即先置換一部分已完成工程對應的債務，後續由財政預算資金或地方政府新增債券提供資金支持。
（七）強化置換債券資金管理。各地要督促本地區各級政府和相關單位對照《財政部關於做好2016年地方政府置換債券核查情況整改工作的函》（財預函〔2017〕31號）各項整改要求，規範使用置換債券資金，置換債券資金要嚴格用於償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務，嚴禁用於其他用途。
點評：置換債券資金只能用於償還清理甄別認定的截至2014年末存量政府債務，挪作它用即為違法違規。
四、著力加強債務風險監測和防範
（八）健全地方政府性債務風險評估和預警機制。加強風險評估和預警結果應用，動態監測高風險地區債務風險狀況並向本地區政府性債務領導小組報告，提請建立風險評估和預警結果對高風險地區的約束機制，督促高風險地區採取有效措施逐步化解風險，研究制定對高風險地區政府投融資行為的約束性措施。
點評：風險評估和預警結果將成為地方政府債務限額的重要參考依據，高風險地區投融資約束更多。
（九）發揮地方政府財政重整計劃作用。按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）規定，督促相關高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。
點評：高風險地區財政理論上存有破產可能，當債務規模無法與償債能力匹配時，其可能採取增收、節支、資產處置等措施恢復財政收支平衡。
五、進一步強化地方政府債券管理
（十）加快實現地方政府債券管理與項目嚴格對應。堅持以健全市場約束機制為導向，依法規範地方政府債券管理。嚴格遵循地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出的法律規定，地方政府債券發行必須一律與公益性建設項目對應，一般債券和專項債券發行信息披露時均要將債券資金安排明確到具體項目；債券資金使用要嚴格按照披露的項目信息執行，確需調整支出用途的，應當按照規定程序辦理，保護投資者合法權益。
點評：地方政府債券管理與項目嚴格對應，調整支出用途按照規定程序可以辦理。
各地利用上年末地方政府專項債務未使用限額的部分試點發行項目收益專項債券的，應當按照財預〔2017〕89號文件要求，組織制定實施方案以及專項債券管理辦法，報財政部備案後實施。
點評：專項債券應與項目一一對應、期限匹配，預計後期將在多個領域不斷推出新型專項債券品種。
（十二）完善地方政府債券本金償還機制。將防範地方政府債務風險和促進政府債券資金集約使用有機結合，既要根據公益性項目建設進展合理確定發債規模和期限，又要結合實際情況靈活創新地方政府債券本金償還機制。在按照市場化原則保障債權人合法權益的前提下，地方政府發行政府債券時可以約定到期償還、提前償還、分年償還等不同形式的本金償還條款，避免償債資金閒置，防範資金挪用風險。
點評：地方政府債券主要由銀行等金融機構認購，還本方式包括到期償還、提前償還、分年償還等，對於地方政府更為靈活、績效更高。
（十三）大力發展地方政府債券市場。穩妥利用銀行間市場、證券交易所市場發行地方政府債券，積極探索在商業銀行櫃檯銷售地方政府債券，推動地方政府債券投資主體多元化。完善地方政府債券市場化定價機制，各地要自覺增強市場化意識，嚴禁採取非市場化手段干預地方政府債券發行定價，充分發揮市場在地方政府債券發行中的決定性作用。鼓勵各地通過政府購買服務等方式，引入第三方機構參與地方政府債券發行準備工作，提高地方政府債券管理專業化程度。
點評：地方政府債券將不斷市場化，發行場所由銀行間市場擴展至交易所市場，投資主體由商業銀行拓展至個人投資者和非銀行機構投資者，發行定價市場化水平不斷提高。第三方機構可與地方政府通過政府購買服務方式合作，即地方政府作為購買主體，第三方機構作為承接主體，服務標的為地方政府債券發行準備等。
省級財政部門和財政部駐各地財政監察專員辦事處要加強債務調研、核查和檢查，發現問題的及時督促整改、嚴肅問責。
特此通知。
財政部
2018年2月24日
點評：為何全文未曾提及最近輿論熱炒的PPP隱性政府債務問題？因為筆者認為PPP涉及的政府長期支付義務不屬於政府債務。
精彩回看（點擊閱讀↓）：
《金融白話》系列之二：地方政府違約怎麼辦？看金融機構如何在先期識別地方政府財力與償債力
《金融白話》系列一 | 想說愛你不容易，想說放棄你卻無人代替——談金融從業者面對PPP的恨與愛
共享大學實力好課程：一堂政信金融人必聽的好課程↓↓↓
閱讀更多 共享大學 的文章
