关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知
财预[2018]34号
点评：34号文背景——截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，加上纳入预算管理的中央政府债务13.48万亿元，我国政府债务29.95万亿元，政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.2%。
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照推动高质量发展的要求，加强地方政府债务管理，发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用，有效防范化解地方政府债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，现就做好2018年地方政府债务管理工作通知如下：
点评：34号文是今年两会后财政部关于地方政府债务管理印发的首个文件，防范化解重大风险是未来三年决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”的首个战役，表明两会后中央在地方政府债务管理方面步调一致、态度坚决。
一、高度重视地方政府债务管理工作
党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。
点评：地方政府债务管理工作在党的十九大、中央经济工作会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均提出明确要求，再次表明国家对于管好地方政府债务工作的决心。
地方政府举债要与偿还能力相匹配，是必须遵循的经济规律。地方各级财政部门要全面贯彻党的十九大精神，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政可持续发展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。
点评：举债与偿还能力相匹配，偿还能力越强，可举债额度越高。地方财政部门应树立政治意识，即在地方政府潜在举债冲动的情形下财政部门应落实管理责任。开好“前门”，预计后续政府债券使用情况将会得到更加严格的监督；严堵“后门”，两项措施分别为预算约束、违规查出，预计后续相关支出纳入预算将会更加严格规范，违法违规或变相举债的查处问责将会成为常态化工作，后续政信项目合规性问题是基本原则。
二、依法规范地方政府债务限额管理和预算管理
（一）合理确定分地区地方政府债务限额。地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。
点评：地方政府债务限额分配遵循五项原则，即财力、债务、融资、效益、透明。
（二）加快地方政府债务限额下达进度。省级财政部门要提前做好各项工作准备，自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起，尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序，原则上于1个月之内下达各市县级政府，具备条件的地区应当尽量提前下达。
点评：对地方政府债务限额下达时效性提出要求，对于基层地方政府使用限额及时开展经济建设为利好政策。
（三）用好地方政府债务限额。在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区按照《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）规定，积极利用上年末专项债务未使用的限额，结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况，合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），保障重点领域合理融资需求。
点评：注意项目收益债券严禁将其对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。
（四）落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目滚动管理和绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控，引导各地按照轻重缓急顺序合理安排使用债务资金，地方政府债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。
点评：政府债务资金不仅要求合规，也要求绩效，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支，且优先支持在建工程项目建设。
（五）推进地方政府债务领域信息公开。及时公开本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。完善地方政府债券信息披露机制，发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息；发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。
点评：对地方政府债务、地方政府债券、专项债券以及项目收益专项债券公开信息的范畴提出要求。第三方专业机构可在财务审计、信用评级、法律服务等方面与地方政府加强合作。
三、及时完成存量地方政府债务置换工作
（六）加快存量地方政府债务置换进度。各地应当尽早启动置换债券发行，确保在国务院明确的期限内完成全部非政府债券形式存量政府债务置换工作。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回；地方政府作为出资人的，在出资范围内承担有限责任。
点评：第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议批准2015年地方政府债务限额时明确，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。本年为地方政府债务置换的收官之年，目前，尚有约占地方政府债务余额10%的资金未被置换。
本条要求各地在规定期限内完成非政府债券形式存量政府债务置换工作，金融机构等债权人拥有的存量政府债务将被依次置换，难以拖延，原因如下：金融机构等债权人若不同意在规定期限内置换，则其拥有的债务将由原债务人承担，原债务人多为政府融资平台等，其偿还能力不确定因素较多，信用评级下降，且限额被中央收回，债务将与政府完全分割或部分分割（因部分政府融资平台由地方政府出资，地方政府仍将在出资范围内承担部分责任）。
涉及按规定核减（销）存量政府债务的，应当有可验证的合法书面凭据。涉及工程款结算延期的，可以根据工程完成进度协商置换一部分对应的存量政府债务，后续工程建设通过财政预算资金或地方政府新增债券资金等统筹支持。
点评：对于核减（销）存量政府债务提出要求。涉及工程款结算延期的采取分步实施方式，即先置换一部分已完成工程对应的债务，后续由财政预算资金或地方政府新增债券提供资金支持。
（七）强化置换债券资金管理。各地要督促本地区各级政府和相关单位对照《财政部关于做好2016年地方政府置换债券核查情况整改工作的函》（财预函〔2017〕31号）各项整改要求，规范使用置换债券资金，置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途。
点评：置换债券资金只能用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，挪作它用即为违法违规。
四、着力加强债务风险监测和防范
（八）健全地方政府性债务风险评估和预警机制。加强风险评估和预警结果应用，动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告，提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制，督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险，研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。
点评：风险评估和预警结果将成为地方政府债务限额的重要参考依据，高风险地区投融资约束更多。
（九）发挥地方政府财政重整计划作用。按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）规定，督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
点评：高风险地区财政理论上存有破产可能，当债务规模无法与偿债能力匹配时，其可能采取增收、节支、资产处置等措施恢复财政收支平衡。
五、进一步强化地方政府债券管理
（十）加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应，一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目；债券资金使用要严格按照披露的项目信息执行，确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理，保护投资者合法权益。
点评：地方政府债券管理与项目严格对应，调整支出用途按照规定程序可以办理。
各地利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分试点发行项目收益专项债券的，应当按照财预〔2017〕89号文件要求，组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。
点评：专项债券应与项目一一对应、期限匹配，预计后期将在多个领域不断推出新型专项债券品种。
（十二）完善地方政府债券本金偿还机制。将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。
点评：地方政府债券主要由银行等金融机构认购，还本方式包括到期偿还、提前偿还、分年偿还等，对于地方政府更为灵活、绩效更高。
（十三）大力发展地方政府债券市场。稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券，积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券，推动地方政府债券投资主体多元化。完善地方政府债券市场化定价机制，各地要自觉增强市场化意识，严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价，充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。鼓励各地通过政府购买服务等方式，引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作，提高地方政府债券管理专业化程度。
点评：地方政府债券将不断市场化，发行场所由银行间市场扩展至交易所市场，投资主体由商业银行拓展至个人投资者和非银行机构投资者，发行定价市场化水平不断提高。第三方机构可与地方政府通过政府购买服务方式合作，即地方政府作为购买主体，第三方机构作为承接主体，服务标的为地方政府债券发行准备等。
省级财政部门和财政部驻各地财政监察专员办事处要加强债务调研、核查和检查，发现问题的及时督促整改、严肃问责。
特此通知。
财政部
2018年2月24日
点评：为何全文未曾提及最近舆论热炒的PPP隐性政府债务问题？因为笔者认为PPP涉及的政府长期支付义务不属于政府债务。
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