近日，交通運輸部、公安部、應急管理部共同修訂發佈了《道路旅客運輸企業安全管理規範》（交運發〔2018〕55號）。此次修訂有什麼樣的大背景？為什麼要進行修訂？對客運車輛“三超一疲勞”等重點違法行為有何調整？預期會有什麼樣的效果？我們來看看交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長、公安部交通管理局王強副局長、應急管理部趙瑞華副司長的解讀。
01
為何進行此次修訂
問：2012年，為規範道路客運企業安全管理，交通運輸部、公安部、原國家安全監管總局聯合印發了試行版本的《道路旅客運輸企業安全管理規範》。《規範（試行）》發佈以來，實施效果如何？
交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長：
隨著《規範（試行）》的頒佈實施，道路客運企業的安全生產能力和水平得到了大幅提升，道路客運行業的安全生產形勢得到了明顯好轉。據統計，較大等級以上的道路客運事故起數和死亡人數從2012年的119起、造成693人死亡，分別下降到2017年的44起、271人死亡，降幅分別超過60%。其中，重特大道路客運事故從2012年的16起、造成243人死亡，分別下降到2017年的6起、106人死亡，降幅也是雙雙超過60%。
這些數據很直觀地反映了近幾年道路客運行業安全生產形勢的變化，也很好地印證了《規範（試行）》的實施效果。
問：《規範（試行）》實施五年來，對加強道路客運企業安全管理、促進企業安全生產主體責任落實發揮了重要作用，也受到了道路客運企業的高度認可。那麼，這次修訂主要是基於哪些方面考慮，能否把修訂背景簡要介紹一下？
交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長：
黨中央、國務院歷來高度重視安全生產工作，特別是黨的十八大以來，將安全工作上升到影響經濟社會發展和國家安全的政治新高度，在2016年首次以中共中央國務院文件下發了《關於推進安全生產領域改革發展的意見》，對全國安全生產工作進行了全面部署。習近平總書記更是站在時代和全局的高度，對安全生產先後做出了50餘次重要指示。
道路客運行業是全國安全生產的重要行業，也是重特大安全生產事故易發領域。近年來，雖然經過各級交通運輸、公安、原安監等部門的不懈努力，全國道路客運行業安全生產形勢整體穩定趨好。
但是，從當前全國各行業安全生產情況來看，相比其他領域，道路客運行業依然是重特大事故高發領域，重特大道路客運事故依然時有發生，尤其是2017年呈現反彈，全年發生的8起重特大道路運輸事故中，涉及客車事故6起，充分暴露出道路客運安全基礎依然薄弱，仍然存在很多突出問題。
《規範（試行）》作為客運企業安全運行的重要標準規範，在實踐中還存在一些問題：
一是新頒佈實施的相關法律法規和文件要求未納入《規範（試行）》。
2012年以後，新修訂的《中華人民共和國安全生產法》和《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》《道路運輸車輛動態監督管理辦法》等法律法規和行政文件相繼發佈實施，對道路客運安全管理提出很多新思路、新要求，需要客運企業認真對照落實。
二是部分條款操作性不強。
由於認識的侷限性，《規範（試行）》本身也還存在不全面、不完善的問題，部分條款操作性不強，客運企業無法有效執行，需要進一步修訂完善。
三是客運企業安全生產管理要求需要進一步強化。
客運企業作為道路客運安全生產的責任主體，重特大道路客運事故的反覆發生，反映出部分地區、部分客運企業沒有嚴格執行《規範（試行）》，沒有嚴格按照《規範（試行）》要求，加強對駕駛員和客運車輛的統一管理。由於客運企業對駕駛員管理鬆懈，疲勞駕駛、超員超速、站外攬客、不按規定線路行駛、關閉車載衛星定位終端逃避監管等違法違規行為屢禁不止；對車輛維護修理不及時，安全例檢流於形式，客車帶病運行，由此引發的事故也不在少數。
四是“互聯網+”新業態發展需要明確安全生產管理要求。
隨著城鄉客運一體化發展，以及“互聯網+”與道路客運的深度融合，一些新的客運模式得到了較快發展，在較好地滿足了群眾便捷出行和個性化出行需求的同時，也增加了安全監管難度，急需對其安全運營加以規範和引導。
因此，針對上述問題，亟需對《規範（試行）》進行修訂，並監督指導客運企業做好貫徹執行，提升客運企業安全管理規範化水平，落實好企業安全生產主體責任，主動適應新時代道路客運轉型升級、安全發展的新需要和新要求。
02
修訂工作堅持的原則
問：這次《規範》修訂工作堅持了什麼樣的原則？
交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長：
在《規範》修訂過程中，我們主要堅持以下四條原則：
第一，堅持依法依規的原則。
按照黨中央、國務院關於安全生產決策部署和中央領導的重要批示指示精神，以及新修訂的《中華人民共和國安全生產法》《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》《道路運輸車輛動態監督管理辦法》等相關法律法規、行政文件、規範性指導文件提出的新規定、新要求，增加或調整相關要求，使《規範》與現行法律法規和行政文件相銜接、相統一，同時確保《規範》各條款於法有據。
第二，堅持問題導向的原則。
我們對2012年以來發生的重特大道路客運事故進行了系統的梳理分析，深入查找這些事故暴露出的突出問題和薄弱環節，並針對這些問題，明確了相應的安全管理要求，重點強化長途客運、包車客運、農村客運、公交化運營的班線客運、以及互聯網定製客運等的安全管理，強化對駕駛員超速、疲勞駕駛等嚴重違法行為的管理，強化科技應用對道路客運安全的支撐和保障作用。
第三，堅持強化企業安全生產主體責任的原則。
通過完善道路客運企業安全生產責任制、安全風險管理、隱患排查治理等各項具體要求，強化企業對客運駕駛員、客運車輛、運輸組織、動態監控的管理，加強企業落實安全生產主體責任的量化評價。
第四，堅持立足行業實際的原則。
在全面總結評估《規範（試行）》執行效果和存在問題的基礎上，充分考慮當前道路客運企業經營規模、運營模式、運輸組織形式以及企業安全管理的信息化水平等方面的差異，適當調整不適宜或者可操作性差的條款要求，細化操作措施，量化具體評價指標，進一步提高《規範》的科學性、合理性、合法性、可操作性和實用性。
03
具體有哪些調整？
問：這次《規範》修訂主要對哪些要求進行了修改？
交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長：
本次《規範》修訂主要是落實有關法律法規、行政文件，增加了相應安全管理要求，並對相關科學性、合理性和可操作性差的條款進行了優化調整，《規範》整體框架未做變動。原《規範》共7章74條，修訂後《規範》為7章82條，本次修訂共新增要求13條，合併4條，對46條進行了優化調整，24條未做實質修改。
首先是新增的內容。
主要針對《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》《國務院關於加強道路交通安全工作的意見》《國務院安委會辦公室關於實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》《交通運輸部關於深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》《交通運輸部關於進一步加強道路包車客運管理的通知》《農村道路旅客運輸班線通行條件審核規則》《道路運輸車輛動態監督管理辦法》等文件要求，增加了客車限速、接駁運輸、包車標誌牌管理、行車日誌、農村客運通行條件聯合審核、預約定製客運條件、發車前安全告知、專職監控人員、違法信息處理、動態監控數據分析、第三方動態監控、風險管控和隱患排查治理等13項要求。同時，在部分條款優化調整時，增加了企業負責人和安全管理人員崗前考核、依託互聯網開展教育培訓、鼓勵安裝視頻監控裝置、新能源車管理等要求。
其次是優化調整的內容。
將派車單要求調整為行車日誌，將相關駕駛員心理和生理情況調整到發車前的安全告知環節中提出要求。同時規範了安全經費提取和使用要求、安全生產會議與安全例會召開要求、駕駛員教育培訓頻次和學習內容、安全管理機構和車輛技術管理機構設置及人員配備標準、駕駛員駕駛時間和休息時間、長途客車駕駛員配備數量、駕駛員聘用及調離條件、駕駛員從業行為考核管理、車輛停放管理等要求。這些條款的調整，有些是落實相關法律法規和行政文件而做的調整，有些是根據行業發展實際，為了提升可執行性而做的調整。
問：在這次《規範》修訂過程中，針對客運車輛“三超一疲勞”等交通違法行為，重點進行了哪些調整和規範？
公安部交通管理局王強副局長：
近年來，由於客運車輛超速、超員、疲勞駕駛等重點交通違法行為導致的重特大道路交通事故時有發生，如：2017年，廣河高速公路廣東惠州段“7·6”重大道路交通事故，造成19人死亡；2017年，京昆高速公路陝西安康段“8·10”特別重大道路交通事故，造成36人死亡；2018年，江西贛州“2·20”重大道路交通事故，造成11人死亡。這些事故集中暴露了超速、超員、疲勞駕駛交通違法行為的嚴重危害。對此，我們會同交通運輸部、應急管理部重點對《規範》相關內容進行以下修訂調整：
一是督促客運企業落實客車動態監控管理。
客運企業是營運客車動態監控的責任主體，《規範》要求客運企業建立健全並落實道路運輸車輛動態監控系統平臺建設、維護及管理制度，按照相關法律法規規定以及車輛行駛道路的實際情況，在道路運輸車輛動態監控平臺中設置監控超速行駛、疲勞駕駛的限值，及時查糾超速行駛、疲勞駕駛等違法行為。
此外，針對目前車輛動態監控系統存在無法實時預警糾正駕駛員打電話、分心駕駛等違規行為、無法準確判斷駕駛員是否處於疲勞駕駛生理狀態等問題，《規範》鼓勵客運企業在長途客運車輛和旅遊客車上安裝、使用視頻監控裝置及其他智能科技手段，對客運車輛超員、疲勞駕駛、違規使用手機等行為進行監控和管理。
二是明確公交化運營的客車載客要求。
隨著我國城鄉客運一體化迅速發展，公交化運營的班線客車在滿足群眾特別是農村地區群眾便捷出行需求的同時，存在著在城市快速路和高速公路上車速較快、客車超員等突出安全風險。《規範》新增規定，明確要求公交化運營的班線客車應當嚴格按照核定載客人數運營，防止超載乘客站立發生意外傷害。
三是嚴禁客運車輛違規載貨。
2016年7月1日，津薊高速公路天津寶坻段發生一起死亡26人的重大道路交通事故，肇事客車行李艙違規載貨、嚴重超載導致右前輪爆胎，造成嚴重事故後果。對此，《規範》新增規定，要求客運車輛不得違反規定載貨，且客運班車行李艙載貨應當執行《客運班車行李艙載貨運輸規範》等相關規定要求。
四是完善預防疲勞駕駛制度。
疲勞駕駛嚴重影響行車安全，《規範》規定客運企業應當建立相關制度，採取有效的措施防止客運駕駛員疲勞駕駛，主要包括：為客運駕駛員創造良好的工作環境，合理安排運輸任務，保障客運駕駛員落地休息；制定接駁運輸線路運行組織方案應當避免駕駛員疲勞駕駛，並對接駁點進行實地查驗，保證接駁點滿足停車、駕駛員住宿、視頻監控及信息傳輸等安全管理功能需求；在制定運輸計劃時應當嚴格遵守客運駕駛員駕駛時間和休息時間等規定。
04
如何貫徹落實好《規範》？
問：這次《規範》修訂，對於加強客運企業安全管理，遏制道路客運安全事故方面，將會取得什麼效果？
應急管理部趙瑞華副司長：
道路運輸企業對本單位的安全生產工作負全面責任，是防範和遏制道路客運事故的關鍵。從近年來重特大道路客運事故調查情況來看，一些企業還存在安全生產管理不到位、主體責任不落實的問題，是導致事故發生的重要原因。因此，此次《規範》的修訂很及時也很有必要，對於遏制道路客運安全事故將會起到非常重要的作用，概括起來就是“三個有利於”：
一是有利於督促道路客運企業進一步落實中央關於安全生產工作的各項規定要求。
《規範（試行）》初次頒佈於2012年，此後國家對安全生產工作提出了一系列重要的新規定、新要求，特別是《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》等，為做好當前安全生產工作提出了綱領性的總體意見。此次《規範》的修訂及時吸收了相關文件精神，目的就是結合道路客運行業的實際，對落實中央各項規定要求進行再強調、再要求、再部署、再落實，意義重大而非凡。
二是有利於整治道路客運企業各類非法違規行為。
此次《規範》修訂對相關條款進行了進一步的細化，如進一步優化了駕駛員聘用及調離的條件、增加客運企業防範車輛超速和駕駛員疲勞駕駛的責任、明確包括旅遊包車在內的各類客運車輛安全例檢要求等，可以避免因規定不到位而產生安全監管盲區和漏洞，防範部分客運企業各類“打擦邊球”的非法違規行為。
三是有利於道路運輸企業在轉型升級的同時確保安全發展。
當前道路客運行業轉型升級迫在眉睫，此次《規範》修訂充分考慮了客運行業的發展趨勢，進一步增加了長途客運接駁運輸、動態監控數據分析、預約定製客運條件等規定要求，確保道路客運企業運輸組織方式和安全管理效能實現同步升級，從而質量更高、效果更好地確保廣大人民群眾出行安全。
問：為貫徹落實好《規範》，交通運輸部、公安部、應急管理部將會採取哪些具體措施？
交通運輸部運輸服務司蔡團結副司長：
一分部署，九分落實。我們將進一步加強與公安部、應急管理部等部門的協調配合，抓好《規範》的貫徹實施。
第一，我們組織有關單位編寫了《規範》釋義，對相關條款的制定背景、法律依據、目的和意義進行詳細解釋說明，幫助基層管理部門和客運企業更好地理解和掌握《規範》的核心思想，落實好相關要求。
第二，抓好《規範》宣貫培訓，指導技術支持單位廣泛開展宣貫培訓，確保相關人員熟悉《規範》的內容和要求，全面正確理解《規範》的精神和內涵，確保《規範》有效實施。
第三，指導各地建立師資隊伍，壯大培訓力量，層層抓好抓實培訓。
第四，加強督導檢查，會同公安、安監等部門就《規範》落實情況開展督導檢查，督促道路客運企業對照《規範》的內容和要求，逐條逐款進行落實和整改，確保《規範》能夠真正落地實施，發揮效果。
公安部交通管理局王強副局長：
貫徹落實《規範》，要聚焦客運企業這一關鍵實施對象和責任主體。公安部將加強與交通運輸部、應急管理部等部門的協作配合，同時指導各地公安機關交通管理部門聯合交通運輸、應急管理部門加強客運企業及其車輛、駕駛員的宣傳教育、安全檢查和路面執法，督促客運企業落實《規範》相關安全要求，特別要督促企業落實客車動態監控、嚴禁客車違規載貨、提示乘客使用安全帶等重點規定。
應急管理部趙瑞華副司長：
應急管理部將積極配合交通運輸部、公安部，共同做好《規範》的宣傳、解釋、培訓、督導檢查等事宜，全力推動各地做好《規範》的貫徹落實工作。此外，應急管理部還將結合自身工作職能，在以下兩方面加大力度：
一是強化事故調查處理。應急管理部及各地安全生產監督管理部門將繼續狠抓道路客運安全生產事故的調查處理工作，倒查事故中涉及的道路客運企業是否認真執行了《規範》的各項規定要求，並將其作為責任追究的重要依據。
二是嚴格貫徹落實情況的督察考核。應急管理部將加大督察考核力度，將《規範》的貫徹落實情況作為省級政府安全生產工作考核的重要內容，對於貫徹落實不力的酌情予以扣分，從而倒逼各地政府及有關部門切實落實屬地監管責任，確保《規範》真正落到實處。
來源 | 《人民公安報》交通安全週刊（刊於2018年5月22日）
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