內閣在明代政治體制中的地位很微妙。一方面，它處於
皇帝與中央部、院之間，發揮著協調的作用。明朝後期的嘉靖皇帝在嚴嵩垮臺後，對內閣曾有一番評語，認為內閣“雖無相名，實有相職”。隆慶年間的首輔大學士高拱也說，內閣“雖無宰相之名，有其實矣”。但是另一方面，內閣大學士卻又覺得辦起事來縮手縮腳。萬曆末年的內閣大學士葉向高就說：“閣臣無相之實，而虛被相之名。”
有人說閣臣是“有名無實”的宰相，也有人說閣臣是“有實無名”的宰相。到底該如何理解？ 這需要從明朝內閣的由來說起。
北京故宮文淵閣
洪武十三年（1380 年），朱元璋廢除中書省及中書省丞相。從此，在中國歷史上存在了近兩千年的宰相制度被廢除了。這意味著所有的中樞政務都要集中到皇帝一個人的身上。
有人統計，從洪武十七年（1384 年）九月十四日到二十一日，八天中，內外諸司的奏疏共有一千六百六十道，涉及的事情達三千三百九十一件。平均計算，朱元璋每天要閱讀二百零七份奏章，處理四百二十三樁政事。
因此，廢除宰相制度帶來了兩個問題。首先，誰來協助皇帝治理國家；其次，六部、都察院等機構並列所帶來的支離破碎的中央權力，由誰來進行協調。
廢中書省後不久，朱元璋設立殿閣大學士，從翰林院中選擇儒臣為殿閣大學士，以備顧問，向皇帝提供諮政議政的服務。洪武時期的殿閣大學士，對當時政治的影響微乎其微。但是，從翰林院儒臣中遴選殿閣大學士以備
皇帝顧問的做法，為內閣制度的形成奠定了形制上的基礎，可以視為後來內閣制度的雛形。
到永樂初年，內閣制度初現端倪。朱棣即位不到一個月，即命解縉、黃淮、胡廣、楊榮、楊士奇、金幼孜、胡儼等七人入翰林院，“直文淵閣，參預機務”。朱棣命令入閣的七位閣臣，主要任務有兩項，一是為皇帝起草詔令，一是與皇帝商議機務。
縱觀永樂一朝，內閣諸臣的品級雖然很低，官止五品，但賞賜卻往往是按照六部尚書的標準進行的。洪熙朝及宣德初年，內閣諸臣的地位和品秩迅速上升。
內閣學士備顧問，最初多半是靠著與皇帝面對面的交談來實現的。然而，隨著皇帝日益深居簡出，大臣們跟皇帝之間的接觸越來越少。在這種情況下，內閣學士的顧問之責，只能通過書面意見呈現,
面談為筆談所取代。這種書面交流越來越制度化，內閣開始代皇帝批答奏章，即“票擬”。票擬又稱條旨、票旨、票本、擬票，是指內閣大學士用墨筆在小票上寫下意見，再將小票貼在奏疏之上，交給皇帝，以備決策參考。最早在仁宗時期，戶部尚書夏原吉就已經開始替皇帝票擬了。
夏原吉（1367～1430年），字維喆，湖南湘陰人，是15世紀初最有經濟才幹的名臣。永樂一朝二十二年，夏原吉當了十九年的戶部尚書，熟悉國家財政。永樂八年（1410年），朱棣北征，夏原吉曾經輔佐過時年十三歲的皇長孫朱瞻基留守北京，被朱棣褒獎為“周公輔政”。
永樂十九年（1421年），夏原吉勸朱棣不要再北征，觸怒了朱棣，被捕入獄。後來，朱棣在北征途中死於榆木川，死前感嘆說：“原吉愛我。”朱棣逝世的消息傳回北京後，太子朱高熾來到錦衣衛大牢，賜夏原吉“御膳”，“諮國事”。夏原吉忠心耿耿地輔助了朱棣朱高熾朱瞻基祖孫三人。
內閣專職票擬，始於正統皇帝朱祁鎮時期。宣德十年（1435年），朱瞻基去世，太子朱祁鎮年僅九歲。朱祁鎮即位後，廷臣請太皇太后張氏垂簾聽政。
張太后遵守后妃“不預政事”的祖宗家法，不願意垂簾聽政，命凡事交內閣議決進呈，然後施行。內閣“三楊”，實際上相當於太皇太后所倚靠的一個“攝政團”。黃佐《翰林記》載，正統以後，“始專命內閣條旨”。票擬製度的出現，是內閣制度完備的標誌。《明史·職官志》將內閣的核心職權概括為十六個字：“獻替可否，奉陳規誨，點檢題奏，票擬批答。”其中，票擬批答，應該是重中之重。
明朝中期皇帝列表
票擬的對象是諸司的章奏，表達的是內閣對章奏的處理意見。每次票擬之後，內閣都會留下底簿，稱作“絲綸簿”。票擬的效力雖然取決於閣臣對皇帝的影響力，但是在票擬成為一種制度之後，皇帝也不得不重視內閣的票擬。為此，內閣被稱作“政本之地”“政府”。
內閣擁有票擬權的初期，票擬一般由閣臣商議而行。然而，到後來，入閣最早、最受皇帝眷顧的閣臣的地位越來越突出，稱作“首輔”“元輔”。晚明學者王世貞說，弘治、正德年間，閣臣中“居首者始秉筆” 。到嘉靖、隆慶、萬曆年間，首輔的權力更大，形成了首輔專票的局面。
嘉靖時期，張璁任首輔大學士，其他閣臣翟鑾、李時沒有皇帝特旨安排，就不敢參與票擬。夏言任首輔時，每次票擬後即送往內廷，只是偶爾讓嚴嵩過過目而已。嚴嵩任首輔時，推薦性情柔弱的吏部尚書許贊入閣，但許贊卻從來不能參與票擬。百無聊賴時，許贊就感嘆說：“何奪我吏部，使我旁睨人。”意思是說，既然如此，為什麼把我從吏部尚書的職位上弄過來，讓我坐在旁邊閒看別人！
由於萬曆皇帝年幼，內閣首輔大學士張居正幾乎行使的是攝政 的權力。其他閣臣，唯張居正馬首是瞻。張居正父親去世時，在家三日不出，內閣辦事人員就用盒子裝著章奏到張居正家中讓他票擬，而內閣其他閣臣閒坐閣中，無事可做。
張居正（1525—1582年），字叔大，號太嶽，幼名張白圭，湖北江陵人
作為輔佐皇帝決策的機構，
內閣填補了明朝廢宰相之後的權力空間。內閣大學士也常被人們稱為“相”。但是，內閣卻並不等於相權的迴歸。官員們在成為內閣大學士後，總是謙遜地說，自己是被命“文淵閣辦事”。內閣大學士只是皇帝的助手，並不能自主決斷事務。明朝後期的首輔大學士徐階說：“閣臣之職，止是票擬。”內閣大學士要想行使某些舉措或者彈劾某位官員，並不能直接上奏，而是需要囑咐六部、都察院或各省官員通過奏疏的形式發起建議，再通過票擬實現自己的意志。
換言之，內閣大學士必須結納其他官員，才能實現自己的施政目的，同時也會形成自己的權力小集團 。這也是晚明黨爭風氣特別嚴重的一個間接原因。內閣常常發現自己處於艱難的夾縫之中，一方面得不到他們效忠的皇帝的充分信任，另一方面卻還要面臨來自官僚集團的壓力。
實際上，為了獲得入閣的機會，官員之間不惜互相攻擊。崇禎年間，禮部右侍郎錢謙益擔心“廷推”時尚書溫體仁和侍郎周延儒會排在自己的前面，就暗中使力氣想讓溫體仁不列名於會推名單中。溫體仁便攻擊錢謙益典浙江鄉試時有舞弊行為，並且指使常熟人張漢儒告錢謙益貪肆不法。最後，錢謙益向司禮監太監曹化淳求救，使溫體仁辭職，而自己也削籍而歸，兩人都沒有如願入閣。
明亡清興中降清的錢謙益（1582—1664年）:一生最愛柳如是
還有一些大臣，為了入閣，不惜奴顏婢膝，求助於宮中的宦官。例如，正德時期，宦官劉瑾權勢熏天，焦芳就是因為給劉瑾通風報信，才得以入閣為大學士；另一位大學士劉宇則是向劉瑾一次性送了上萬兩銀子，才得以入閣。
其實，明代的政治體制中，內閣確實不是相權的迴歸，而是由皇帝的秘書顧問機構，逐漸成長為一個超越單純的秘書職能的權力協調機構。它究竟是“有名無實”還是“有實無名”，取決於內閣大學士個人的政治能力及其對皇帝的影響力。
其次，內閣大學士的權力受到君主專制權力的嚴重束縛。勤政的皇帝可以繞開內閣的票擬直接批答；如果皇帝不同意內閣票擬，可以發回內閣重擬，或者傳口諭令內閣照自己的意思票擬；皇帝可以將奏疏留在宮中，不發給內閣票擬，也可以將已經票擬的奏疏留在宮中不往下發，稱為“留中”。
明朝晚期的萬曆皇帝就常將大臣的奏疏留中不發，以至於內閣無事可做。當時的首輔大學士葉向高 終日內閣閒坐，感嘆道：“安得票一疏，全我體乎！”意思是，要是能拿到一份奏疏來票擬一下就好了，也算能保全我這個內閣大學士的體面啊！實際上，儘管內閣偶爾會堅持自己票擬的意見，但歸根結底所有的權力還是集中在皇帝一人之手。
而且，內閣大學士的選擇權，也操縱在皇帝手中。明代中後期，入閣成為內閣大學士幾乎是每個官員的夢想。至於什麼樣的人才能成為內閣大學士，則取決於許多因素。大臣的資歷、威望固然很重要，而且明朝中後期大學士的入閣也常要經過“廷推”這樣類似選舉的程序，但是官員入閣，歸根結底要取決於皇帝。
巍子伊能靜版/《白門柳》 柳如是 錢謙益
一般說來，如果一位官員曾經在皇帝還是皇子或者太子時做過他的老師，他進入內閣的可能性就會非常大。像明代後期的著名大學士高拱、張居正等人，都曾經是隆慶皇帝裕王府的講官。而且如果皇帝願意，可以特旨簡選自己喜歡的人進入內閣辦事。明朝最後一位皇帝崇禎帝統治了十七年，內閣大學士用了五十人，這充分說明專制君主在選擇內閣大學士時的隨意性。
內閣權力還嚴重地受到宦官勢力的制約。幾乎在宣宗朝內閣獲得“票擬”權力的同時，宦官二十四衙門中最重要的機構司禮監獲得了“批紅”的權力。“批紅”指司禮監秉筆太監按內閣的票擬，經皇帝審批後，用硃筆代皇帝寫出 。如此一來，章奏批答多半經由宦官之手，故有“內閣之擬票，不得不決於內監之批紅，而相權轉歸之寺人”的說法，這裡的寺人就是指宦臣。
隨著宦官干政的程度越來越深，內閣諸臣由於需要與宦官頻繁打交道，對宦官也就越來越客氣。陸深《玉堂漫筆》中記載，英宗天順年間，司禮監的太監到內閣，閣臣李賢只需要常服接見；
到彭時任首輔時，就要衣冠整齊接見太監，閣臣向西坐，而太監向東坐，太監中的第一人對著閣臣中的第三人。至於相送，之前李賢是作一個揖 便算送客了，後來送出閣就可以，到商輅的時候須送下臺階，到萬安的時候要送到內閣門。
何良俊《四友齋叢說》記載一個宦官的話說：當初我們見到張璁張閣老時，我們要打個躬；後來見夏言夏閣老時，我們只平眼正視就可以；現在嚴嵩嚴閣老見到我們，總是先拱拱手再進去。
桃花扇
在宦官權力最厲害的天啟時期，非但不經內閣票擬的旨意經常自宮中發出，而且經過內閣票擬的章奏，也必須等到魏忠賢到了才敢批答。
內閣大學士馮銓（1595—1672年）靠著投靠司禮監秉筆太監魏忠賢，非但復官，更在天啟五年（1625 年）晉升為禮部右侍郎兼東閣大學士。魏忠賢被崇禎皇帝清除之後，馮銓作為閹黨之一，被追究責任，論杖徒，贖為民。到清順治元年（ 1644年），清兵入關，馮銓應清朝攝政王多爾袞的徵召，開始在清朝做官。
順治十六年（1659年），清朝改設內閣，馮銓以禮部尚書兼中和殿大學士。馮銓是在明清兩代都曾做過內閣大學士的人物。這也表明，
在內閣制度上，明清兩代是相承不替的。其區別在於，清朝皇帝更專制，似乎也更勤政，大臣奏章多由皇帝親批。一種制度的出現和消失都有著當權者各自的目的，制度的完善和發展從某種意義上說也有它的必然性。在明朝手握重權的內閣，到了清代，變成了不再擁有票擬之權的內閣，從此也就失去了作為政治中樞的地位。
卜憲群 總撰稿
中國社會科學院歷史研究所 撰稿
華夏出版社 安徽教育出版社 出版
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