□發揮檢察官業績考評的“風向標”“指揮棒”和“助力器”作用,既需要對《關於開展檢察官業績考評工作的若干規定》進行全面正確的理解,更離不開落到實處。
□業績考評最根本的目的在於通過考評,一方面,及時發現好的做法,通過總結和推廣經驗,促進檢察業務發展;另一方面,及時發現問題,並通過業務指導幫助檢察辦案人員改進工作,提升能力。
由上百位演奏者組成的交響樂團,只有跟著指揮家指揮棒,才能演奏出一首首優美動聽的樂曲。
檢察機關作為國家法律監督機關,要讓人民群眾從每一個案件中感受司法公正,則必須抓實業績考評、深化檢察改革、全面推進檢察事業高質量發展。最高檢以完善檢察官業績考評機制為抓手,在把握司法規律、總結以往考評經驗教訓基礎上,出臺《關於開展檢察官業績考評工作的若干規定》(下稱《規定》),對檢察官辦理案件和其他檢察業務的質量、效率、效果等進行考核評價,以此推動檢察官更加盡責履職,把案件辦到極致、辦到最好,有利於推進執法司法制約監督體系改革和建設。
考評被稱為是世界性難題,最高檢之所以迎難而上,就在於檢察官業績考評作為員額制改革的配套制度,事關正在深入推進的檢察改革的成敗!也正因為如此,如何發揮檢察官業績考評的“風向標”“指揮棒”和“助力器”作用,既需要對《規定》進行全面正確的理解,更離不開將《規定》落到實處。
把準“風向標”
檢察機關作為國家的法律監督機關,維護公平正義是其監督工作的出發點和最終歸宿。落實《規定》,首先要把準檢察官業績考評這一“風向標”的指向,即通過業績考評究竟要追求什麼樣的目標,達到怎樣的訴訟監督效果?
突出質量導向。辦案是檢察監督的主要方式,而辦案的質量決定著人民群眾的公正感受,為此,《規定》指出:“業績考評應當突出質量導向。”不論是案件線索管理,還是案件的調查取證,抑或以起訴、檢察建議或糾正違法通知等方式啟動糾錯程序,檢察監督始終要以事實為根據,法律為準繩。由此,“檢察業務工作質量,重點考評檢察官辦案中證據審查、事實認定、法律適用、文書製作、應急處置、釋法說理等質量情況,以及信息錄入、案件歸檔、辦案規範性等情況。”辦案質量是辦案產生實效的基礎,只有打牢這一基礎,才可能實現辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。但檢察資源是有限的,辦案也是有期限的,要讓人民群眾從每一個個案中感受公正,檢察辦案必須兼顧效率,這就“要綜合考慮業務工作的性質、複雜程度等因素,對考評週期內檢察官辦理各類案件以及相關業務工作的數量、投入狀況作出評價”。
重視業務引導。業績考評是檢察官管理的重要內容,更是檢察業務管理的重要手段。基於司法公正的要求,檢察官不僅要有很高的入額門檻,而且要適應社會發展不斷提升履職能力。業績考評最根本的目的在於通過考評,一方面,及時發現好的做法,通過總結和推廣經驗,促進檢察業務發展;另一方面,及時發現問題,並通過業務指導幫助檢察辦案人員改進工作,提升能力。為此,落實《規定》要高度重視並充分發揮業績考評在抓落實、補短板、強弱項和促提升方面的積極作用。
發揮激勵效應。業績考評結果是兌現獎罰的依據,而要發揮業績考評在激勵先進和鞭策落後方面的積極效果,則要注意防範可能導致出現負面效應的做法。一要敢真抓。推進檢察官業績考評會需要破解各種難題,做深入細緻的工作,否則,一味地“等、靠、抄、拖”,就會減弱員額制、司法責任制改革初現的積極效應,無形中增加進一步深化檢察改革的難度。二要願實幹。根據業績區分優劣等次,並據此兌現獎罰是考評激勵的內在要求。如果喜“搞平衡”,樂“做好人”,不敢擔當,就會再現那種評優“輪流坐莊”,罰劣“不痛不癢”的怪象,考評也會因有失公平而涼了大多數積極上進者的心。三要求實效。考評是一個動態的過程,每一次的考評結果都只是反映這一考評週期內的業績情況,因此,既要對考評效果進行評估,並通過評估不斷完善考評制度;又要對考評結果進行動態反饋,在推動改進工作的同時,也要防止考評結果的標籤效應。
掌好“指揮棒”
檢察官業績考評,是檢察機關對檢察官個人辦案及相關業務工作的考核和評價。各級檢察機關、考評組織及其成員持有怎樣的觀念,抱有什麼樣的態度,採取何種措施,都會影響到考評這一“指揮棒”作用的發揮,並進而影響檢察辦案的法律監督效果。
要牢記檢察使命。立檢為公,司法為民。不論是發現問題、改進工作,還是激勵先進、鞭策後進,業績考評的根本目的是為了實現檢察辦案政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。為此,掌好考評“指揮棒”,要牢記使命,注意處理好以下關係:
一是過程和結果的關係。司法公正包括實體公正與程序公正,《規定》雖然就此作出了規定,但鑑於結果考評容易,過程考評困難,業績考評要重視引導檢察官通過規範的程序去追求實體公正,避免“不出問題什麼都好”,“出了問題一無是處”的簡單、片面的重結果、輕過程的考評。
二是考評方法民主性與結果導向性的關係。考評作為評價業績的手段,既要重視考評標準的全面性和科學性,又要注重考評方法的民主性和開放性,還要突出考評結果對辦案工作的導向性。
三是質量與效率的關係。公正是司法的靈魂,今天的檢察改革就是為了滿足新時代人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面提出的新的更高要求。隨著公正由實體公正到兼顧程序公正,由個案公正到所有案件都能獲得公正處理,合理配套司法資源,在普通程序正當化的同時,建立多元分流程序,已經成為當今司法改革的國際趨勢。但值得注意的是:司法是保障社會公正的最後一道防線,儘管簡易程序、速裁程序客觀上更有效率,但公正仍是多元分流程序構建和執行的首要追求。
要聚焦主業主責。適應新時代發展新需求,形成了“四大檢察”新格局。檢察官業績考評要以檢察監督更好維護社會公平正義和司法公正為目標,聚焦“十大業務”,抓住辦案這個“牛鼻子”,既要在宏觀上發揮促進“四大檢察”全面協調充分發展的作用,又要在中觀上通過激勵創新讓“十大業務”都能綻放精彩,更要在微觀上發揮優化辦案組織,整合辦案力量,規範辦案程序,促進辦案質量、效率和效果實現有機統一的作用。
堅持公平公正。業績考評結果涉及檢察官獎金分配、評優獎勵、等級升降、交流任職、退出員額等切身利益,其是否公平公正,影響巨大。一方面,與能否充分發揮“指揮棒”作用有關。公平公正的考評能產生鞭策和激勵的正面效應,否則,就會導致士氣低落、工作消極,甚至造成離心傾向和人際關係的惡化等。另一方面,與檢察官能否堅定法治信仰有關。檢察官作為推進國家法治的重要力量,只有其信仰並踐行法治,才能發揮促進法治的作用。然而,檢察官的法治信仰不是生來就有的,是在實踐中培養起來的,公平公正的業績考評對強化檢察官法治信仰尤其重要。為此,要求檢察官公平公正地處理案件,就應當在檢察官業績考評中充分體現公平公正。唯有如此,考評這根指揮棒才“好使”“管用”。
用好“助力器”
檢察官的專業化和職業化要求,意味著檢察官不能僅僅將檢察辦案視為一份工作,而要將其作為一項畢生追求的事業。對於檢察官來說,業績考評是可以不斷獲得外在助力,並以此引發內在動力,促進辦好每一個案件,成就一番事業的助力器。
不忘入額初心。對於檢察官來說,入額不僅是一種榮譽,更是一份責任。業績考評雖然具有鞭策和激勵的功能,但其作用的有與無,大與小,皆取決於檢察官能否堅守讓人民群眾從辦理的案件中感受公正這一初心和使命。一個心中裝著人民群眾,將辦案的公平正義視為生命的檢察官,不僅不會對正在實施的業績考評被動應付,更不可能心生不滿和牴觸,而且會積極主動參與,自覺將考評標準內化為辦案要求,以此不斷提升自己的辦案能力和辦案效果。相反,如果對檢察監督工作缺乏事業心和責任感,那麼即使是入額的檢察官也會為被業績考評的高標準、嚴要求所嚇怕。這樣一來,業績考評就不再是鞭策和激勵措施,可能成為其發洩不滿的藉口。
堅持強身健體。培養和造就一支政治堅定、業務精通、作風過硬、司法公正的檢察隊伍,是檢察工作滿足人民群眾不斷提高的公正要求的關鍵所在。業績考評將檢察官的工作要求細化和量化,並通過定量與定性相結合的考評,既讓檢察官更加明晰自己崗位的工作標準,又讓其知道如何才能實現高標準和高要求,還可以讓其及時發現問題糾正偏差、改正錯誤。對於檢察官來說,有了想幹事的動力,幹好事的目標,要想幹成事,關鍵要不斷提升自己的辦案能力。為此,要樂於並善於藉助考評不斷“強身健體”,一方面,要樂於接受考評。一個人貴在有自知之明,而要做到自知而不自欺,就離不開周圍人對自己的客觀評價。考評作為一種組織行為,不僅更能對一個人作出客觀、公正的評價,而且有同行作為自己的參照,因此,對於檢察官認識自己的所長所短並進而取長補短具有重要意義。另一方面,要善於借力考評。趨利避害是人的本性,關注考評等級及其相應的利益本沒有錯,但如果只知道等級差、績效獎少等利益,而不思考導致這一結果的問題和不足,那麼,考評的鞭策和激勵作用也就難以發揮,自身的能力也就無法得到提升。由此,戒驕戒躁或有則改之,無則加勉,借力業績考評,謀求能力提升才是正確的選擇。
積聚內生動力。考評不可避免地會給檢察官帶來壓力,但如果這種外在的壓力不能及時轉化為內在的動力,那麼業績考評也就無法發揮應有作用。而考評的壓力能否轉化為檢察官內在動力,不僅與業績考評的科學、公正、公平有關,而且與檢察官自身所思和所為有密切關係。社會加劇由傳統向現代轉型,價值多元、利益多樣、矛盾多發,面對案多人少的困境、不斷提高的辦案要求、無處不在的輿論監督,每一位檢察官都需要有以變應變的創新能力,而這種能力不可能產生於外在的壓力,只能生髮於內心對檢察公平正義的不懈追求。為此,每一位檢察官只有自覺將寫在規範和考評意見中的依法辦案、盡責履職、擔當作為的要求,逐步轉化為內生動力,才能生髮持續的、強勁的動能,確保所辦案件的公平正義。
(作者為南京大學法學院教授、博士生導師)
