惠州優化村企合作開發，釋放城市土地活力。南方日報記者 王昌輝 攝
4月10日，惠城區小金口街道辦事處烏石村田寮村民小組江北43號小區的農村工商用地村企合作項目，在低調中中標。算上闊別惠州房地產開發7年之久的TCL實業年初介入村企合作低調回歸，惠州年內完成轉讓的村企合作開發項目已超過10宗。
13年前，惠州拉開了村企合作共建新農村示範村的帷幕。但是，隨著城市擴容建設，近年來這一開發模式逐漸演變成單一化的房地產開發。
這一變化，帶來了系列弊病——土地成規模開發難、城市形態割裂以及潛在的利益爭端等，不僅為後來整體開發帶來隱患，也成為城市高質量發展的桎梏。如何優化推進城市村企合作開發，釋放城市土地活力，這是惠州當前亟待解決的問題。
●南方日報記者 張峰
現象
村企合作開發方式單一化
烏石村田寮村民小組江北43號小區農村工商用地村企合作項目，由惠州市軒逸實業有限公司給予村民補償5931.52萬元和約定物業面積，取得宗地開發權。
再往前看，臨近北站新城的小金口金雞村、柏崗村，一個月內接連兩宗村企合作開發項目（江北西JBX11—01—03地塊、江北西JBX16—08—02地塊）完成招標，百匯投資和弘澤置業兩家中標企業共計支付土地補償更是達到近4.7億元。
實際上，無論是村民小組實施的招標開發項目，還是在惠州市公共資源交易中心、礦業網上掛牌交易系統交易的宗地，屬於村民留用地出讓的佔比都接近四成，其中仲愷和大亞灣出讓的商住地屬於村企合作地塊佔比更是超過六成。
實際上，惠州早在2007年初便提出“村企合作共建新農村”，但是這些年來，這一合作模式逐漸房地產化。
近年來，隨著城市的擴容提質，金山新城、北站新城等新城組團的開發，以往一線城市常見的“這條村要發了”“村裡都是最靚的仔”之類的農村故事在惠州頻繁上演。
“對於被徵地村民而言，短週期的房地產開發收益快，馬上可以拿到錢。對於開發企業來說，在建設粵港澳大灣區背景下拿地越來越難的時候，通過村企合作曲線拿地開發也是剛性需求。”惠州某地產代理公司研究部負責人介紹，短期來看，企業和村民都各取所需，但長期來看，因為沒有任何產業做支撐，失地村民未來的生活是沒有保障的。
事實上，惠州政府部門也在試圖優化引導這一問題的解決。據2013年10月31日實施的《惠州市加強建設項目徵地拆遷管理規定》，村民留用地按照新徵土地面積的10%計算。隨後實施的《惠州市徵地留用地管理實施辦法》（2015年印發）進一步體現分類引導理念，根據村民留用地選擇國有建設用地、集體建設用地和貨幣補償放棄留用地安置，分別按照徵收土地面積的10%、12%和15%進行安排。
不過，從實施效果來看並不明顯。一位熟悉惠州村企合作運作的知情人士介紹，村民在留用地指標的選取過程中基本都會選擇商住屬性的國有建設用地，選擇工業指標和貨幣的不多。“這並不難理解，畢竟物業的增值和企業對土地的‘飢渴’，都意味著短週期裡商住地是最有價值的。”該人士表示。
爭議
信息不對稱容易引發糾紛
有利益的地方常會有爭端。村民留用地尋找企業合作開發的過程同樣如此。
日前，惠城區文頭嶺村多名村民在惠城區人民政府網絡問政平臺上，發帖投訴該村多個村企合作項目。
4月9日，惠城區橋東街道辦事處針對村民反映情況發佈了調處工作小組調查報告。內容指出，根據文頭嶺村民委員會與惠州市中宇置業發展有限公司2010年簽訂的《合作合同書》條款約定，該村企合作項目文頭嶺村民委員會收益為土地作價總值1.4億元。另經文頭嶺村民委員會與惠州市中宇置業發展有限公司、惠州市和盛房地產開發有限公司協商一致，三方2014年1月7日簽訂《補充協議書》，約定條款明確說明26667平方米商品房住宅房屋部分已摺合成人民幣7000萬元支付給文頭嶺村民委員會，文頭嶺村民委員會將收益的現金部分分別於2010年2月4日和2014年1月2日以分紅形式分發給享有分紅資格的每名村民。
通過該街道辦事處的調查結果可以看到，文頭嶺村民委員會與開發企業間的各項約定均足夠明晰，但對於村民提出的物業被企業賤價回收等問題則並未回應。
類似的事情並不鮮見。例如，在金山湖開發進程中某村村幹部鬧起矛盾、金山湖（JSH—A05—10—2—1地塊）項目因村民投訴才返還190個車位等糾紛起因均緣於此。由於實施過程中村民信息不對等、利益分配機制不夠透明等，單一的房地產開發模式容易引發村集體層面矛盾糾紛。
記者注意到，上述的開發糾紛還只是屬於合作開發流程中的問題，隨著城市規劃的不斷優化和細化調整，部分被徵地村集體留用地指標落地難也將成為片區集約發展的桎梏。
雖然小金口片區的金雞村、柏崗村等地的村民在享受著北站新城發展帶來的巨大紅利，但也存在著諸如小鐵村大一、大二、山子村村民因片區規劃調整致原留用地選址無法落地的情況。由於城市規劃調整、產業落地和土地成片連片開發強化，大量留用地指標因控規、土規的不相符而成為歷史留用地。據統計數據顯示，惠城區的109宗歷史留用地中就有近一半存在著類似情況。
建議
留用地權益作價納入項目開發
記者梳理今年以來全市的村企合作項目招標，發現一種新情況，就是隻明確被徵地的留用地指標規模，並不確定標的物具體地塊。比如，小金口、烏石等多片區的開發項目標的物就是如此。在今年初，惠州TCL粵江房地產有限公司中標江北街道望江村民委員會留用地村企合作開發項目就僅有38418平方米留用地指標規模，具體位置也尚未確定。
“在當前的房地產行業形勢下，在惠州拿到商住地開發吸引力確實太大，村企合作開發項目的利潤空間也非常大。”一位要求匿名的上市公司惠州負責人介紹，像集團型公司是沒有辦法出賬做這些前期的工作的，往往都是通過高價收購運作公司取得項目後續開發權，這樣較最初給予村民的條件肯定會高很多。“這實際上也催生了一些‘土地運作公司’的出現，專門通過村裡的資源運作項目再轉手交易獲利。”
在惠城區網絡問政平臺的一份貼文中，文頭嶺村村民質疑該村最後兩塊徵地回撥地地塊（LJL—43—06和LJL—44—06）項目招標的前期服務公司是一家2019年11月成立的新公司，零開發經驗或無法保障村民的權益。
“對於企業而言，肯定是有利可圖才會做這件事情。但對於村民而言，無法直面最終的投資企業，實際上也意味著未能實現土地利益最大化。”參與了惠州多個城市規劃編制的深圳市城市空間規劃建築設計有限公司副總規劃師朱楓介紹，雖然當前通過公共資源交易平臺的方式增加了透明度，但是在實施過程仍然存在操作的辦法。
廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師、教授級高工馬嚮明對此也表示，不單是在惠州，很多區域以前都存在著留用地選址不夠優化的問題，直接導致片區建成後工業區和住宅小區雜亂鋪排，缺少規劃統籌和設計感，這也帶來城市形態的混亂。
如何進行優化？馬嚮明認為應該加強總體的規劃引導，規避留用地落地的隨意性，嚴格按照片區規劃實施集約發展。“考慮到土地開發的整體性和成片連片開發，在留用地安置過程中應該更加考慮將多村落實施集中安置，並加以引導進行開發經營，這也能更有效地落實村民權益和就業等問題。”
朱楓則提出了另外一種可能，他認為政府其實不必專門去劃定留用地進行安置村民，而應將留用地指標權益作為相應的權益價值，在後續徵地掛牌出讓環節納入相應的用地規劃指標中進行配建返還。這樣做除了能夠有效地減少村集體的再招標出現腐敗外，納入到出讓土地項目的綜合建設中也能更有效地實現物業權益價值。
■專家觀點
廣東省城鄉規劃設計研究院總規劃師、教授級高工馬嚮明：
政府應加強引導
探索集中安置失地村民
這一代人吃飽了，下一代人怎麼辦？馬嚮明介紹，村企合作最重要的就是要解決好失地農民的權益問題。土地是讓農民覺得最踏實、最有依靠感的資源，農民失去了賴以生存的土地意味著整個生活生產方式的改變。
馬嚮明說，以前的村企合作項目多采取土地租給企業的方式，經營起來比較快。當前的村企合作基本都是國有建設用地，牽涉土地產權交割，在實施上需要全部村民參與決策，相關的流程比較複雜，過程會比較長，也很容易引發糾紛。
很多項目的實際開發週期可能需要5年，甚至10年，這對於開發企業而言風險較大，對於村民的權益能否得到落實也面臨著風險。
記者注意到，結合既有的村企合作開發進程，伴隨房地產市場的高低起伏也面臨著不同表現。遇到房產低迷市場行情，就容易出現類似惠州市場華軒居一樣的問題樓盤，這也意味著失地村民的合法權益無法實現。
馬嚮明認為地方政府應該加強引導，探索集中安置失地村民，引入有實力的企業實現成規模的綜合性開發。可以考慮除了商住社區以外，綜合開發部分產業並引導運營，這樣除了優化安置開發之外還將有效地實現村民就業。
此外，馬嚮明還提出要強化規劃統籌，嚴格落實新區的用地規劃，留用地同樣也要嚴格按照規劃的要求科學安置，確保城市建設的有序和完善。針對集中安置的情況，相關項目的開發則需更有效地指引，統籌考慮村集體的居住、生活、教育、休閒、就業等各方面的需求，切實保障和優化失地村民的生活。
深圳市城市空間規劃建築設計有限公司副總規劃師朱楓：
推動開發企業以配建保障村民權益
朱楓認為，首先要釐清政府徵地之後設置留用地指標是為了什麼。“出發點很顯然就是為了保障村民的權益，保留他們後續生活和收益的基礎。”
隨著社會的發展和城市的擴容提質，很多被徵地的村實際上已經成為城市的重要部分。類似於河南岸街道、橋東街道等區域，更是已成為城市的核心組團。
“留用地安置後，原本預期的發展產業、保障民生等並未全部實現，大部分都演變成二次的房地產開發。”朱楓認為，這實際上也意味著留用地的權益並未得到有效的發揮，儘管很大程度上也讓村民獲得了相應的“物業+貨幣”補償，但短期的收益可觀，失地村民未來的生活則很難得到保障。
結合部分村企合作項目出現的一些問題，以及衍生出的一些不夠公開和透明的現象。朱楓介紹，不單是在惠州，其他城市的留用地開發也面臨著同樣的問題，公共交易的方式儘管讓這類問題有所好轉，但通過招標條款和要求的設定，意向企業基本也能達到拿地目的。
“既然落實留用地安置，讓片區發展顯得更加零散，那不如將留用地指標權益落實到市場掛牌土地的配建要求中。”朱楓認為，被徵地村民的留用地可無需再明確到地塊，而是按照留用地指標的權益價值計入相應的“物業+貨幣”資產包，政府在土地掛牌過程中將該權益價值落實到土地掛牌要求中去，推動開發企業通過配建返還村民。
另外，朱楓結合惠州城市更新工作開展情況還提出，村企合作可與城市更新中的舊村莊改造工作一併落實，推動城市片區成規模改造，切實提升城市品質和完善城市配套。
■觀察眼
強化片區統籌開發
分類落實村民權益
城市擴容、新城建設需要更多的土地，大量村集體土地被有償徵用盤整開發，為保障村民的長效權益，按實際徵收土地面積安排留用地。按照惠州當前實施的徵地留用地管理辦法要求：選擇國有建設用地按10%、集體建設用地按12%，折算貨幣則補償15%。
從管理辦法設置的不同比例安排可以看出，政府倡導的還是貨幣補償。有專家指出，國有建設用地是最珍貴的，用於城市建設、產業落地等，直接關係著城市經濟發展和品質提升。
但在實施過程中，由於惠州房地產市場的快速發展，村民幾乎都選擇權益佔比最少的國有建設用地，用地屬性則集中於商業、住宅。還是因為房地產業的發展，各村的徵地留用地成為開發企業眼裡的“香餑餑”。
結合惠州城市高質量發展的進程，筆者在採訪之初試圖探討村企合作產業、商業、住宅開發等多元的發展路徑，但梳理發現，由於房地產企業的密集跟進，村民對於短週期收益的關注，以及對於產業週期和收益的不確定，村企合作成為房地產開發模式難以動搖。
雖然充滿了挫敗感，但既然開發模式已然固定，梳理既有開發過程中的弊病並探討如何優化也是不錯的方式，儘可能的維護徵地留用地措施的初衷，保障失地村民權益，優化失地村民的生活。
關注到既有的村集體爭端，無論是文頭嶺村村民投訴權屬於村集體的26667平方米商品房住宅房屋被村委會作價7000萬元（單價2625元/平方米）“賤賣”；還是質疑招標留用地地塊項目合作企業為零開發經驗的新成立公司，均意味著村民擔心用土地換來的生活權益能否保障。
儘管在政府組織的調查小組公佈調查結果中，村集體層面與開發企業各個環節都在合法合規流程內，但相較於開發項目當前破13000元/平方米的房價，2000多元的單價回購顯然難言正常。
與此同時，還應注意截至目前仍有超過100宗歷史留用地的情況，由於城市規劃調整、區域產業落地或土地成片連片開發需要，大量徵地留用地指標無法確定宗地，這也更加導致失地的村民權益難以實現。
如何推動村民權益落實和減少損害？筆者認為專家提出的留用地指標不再細化落宗的提議值得推廣。根據村民選擇的徵地留用地類型和權益佔比，將權益指標作價相應的資產包，落實到土地掛牌指標中去，企業通過配建返還村民。
針對專家提出的村民集中選擇商住，但被徵土地所在村的土地使用屬性不一定能滿足的問題，筆者認為政府可統籌考慮，打破村、鎮之間的限制，根據各村集體選擇的用地類型協同考慮，按照各村集體選擇的產業、商業和住宅土地情況分別在相應土地屬性項目中進行落實，有效地保障失地村民的權益。
