全國法院系統2019年度優秀案例分析評選活動
一等獎
唐嵩訴長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所不履行法定職責及行政賠償糾紛案
——車管所以未處理違法事項為由拒絕辦理車輛年檢的行政行為違法
編寫人：湖南省新邵縣人民法院 劉園芝
湖南省高級人民法院 周婷婷
【裁判要旨】
合法行政的要求之一即為“法律優先”，法律已經規定的不能違反。即在行政立法方面，行政機關的任何規定和決定都不得與法律相牴觸，行政機關不得作出不符合現行法律的規定和決定；在行政執法方面，行政機關有義務積極執行和實施現行有效法律規定的行政義務，行政機關不積極履行法定作為義務，將構成違法。《道路交通安全法》第十三條規定：“……對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的，機動車安全技術檢驗機構應當予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術標準的，公安機關交通管理部門應當發給檢驗合格標誌……”據此，只要申請人提供機動車行駛證、機動車第三者責任強制保險單，且機動車經安全技術檢驗合格，公安交通管理部門就應當核發檢驗合格標誌。
關於車管所稱依據《機動車登記規定》（公安部令第124號）第四十九條的規定，其不予核發機動車檢驗合格標誌符合相關規定的問題。其一，《機動車登記規定》（公安部令第124號）是為實施《道路交通安全法》及其實施條例而制定的，屬公安部的部門規章，其中第四十九條規定，機動車所有人申請檢驗合格標誌前，應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。該規定將交通違法行為的處理設定為核發車輛檢驗合格標誌的前提條件，與《道路交通安全法》第十三條第一款的規定不一致，應當根據上位法《道路交通安全法》認定被訴行政行為的合法性。其二，交通違法行為被處罰的對象主要是車輛駕駛人，而非機動車，其目的是懲戒和警示、避免違法駕駛行為的再次發生。車輛年檢的對象是車輛本身，其目的是及時消除車輛的安全隱患、減少因車輛本身的狀況導致的交通事故的發生。將交通違法行為的處理設定為核發車輛檢驗合格標誌的前提條件，兩者對象不一致，違反行政法上的禁止不當聯接原則。
誠然，車管所要求先行處理交通違法行為才核發車輛合格標誌，可以提高行政效率，亦隱含了對交通秩序的遵守和對個人生命的尊重。但於行政機關而言，法無授權即禁止；於公民個人而言，法無禁止即自由。故，於行政機關，行政效率的提高須在現行法律的框架內進行。但即便如此，因違法駕駛行為可能導致的潛在巨大風險，亦因遵守道路交通安全法律、及時糾正違法行為是駕駛人員和車輛所有人的法定義務，故，對於違法駕駛行為應全力避免，一旦發生交通違法行為理應接受相應處罰。因此，較之對未消除違法駕駛記錄的車輛拒發車輛檢驗合格標誌行為的合法性，更值得我們關注的是，有什麼同樣經濟和高效的辦法，能替代現行的行政管理方式；共同探尋符合我國實際的替代辦法，在自由與效率、秩序甚至是生命之間尋求到一種平衡，才更是和我們每一位公民息息相關的事情。
【裁判文書】
湖南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）湘行再65號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：唐嵩。
委託代理人：羅秋林，湖南金凱華律師事務所律師。
委託代理人：龍嘉佳，湖南金凱華律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所。住所地：湖南省長沙市嶽麓區楓林路一號。
負責人：文勇，所長。
委託代理人：諶慧，長沙市公安局交通警察支隊法制科工作人員。
委託代理人：周東偉，長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所工作人員。
再審申請人唐嵩與被申請人長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所（以下簡稱車管所）不履行法定職責及行政賠償一案，湖南省長沙市嶽麓區人民法院於2017年7月5日作出（2017）湘0104行初10號行政判決。唐嵩不服，向湖南省長沙市中級人民法院提起上訴。該院於2017年10月27日作出（2017）湘01行終577號行政判決。唐嵩仍不服，向本院申請再審。本院於2018年4月23日作出（2018）湘行申44號行政裁定，裁定由本院提審本案。本院依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現已審理終結。
一、二審判決均認定：唐嵩系牌照湘Ａ×××××車輛的所有人。2016年12月20日，唐嵩向車管所在長沙市興騰機動車輛檢測服務有限公司設立的業務辦理窗口，遞交了湘Ａ×××××車輛的機動車行駛證、機動車牌證申請表、機動車交通事故責任強制保險單、機動車安全技術查驗表以及機動車安全技術檢驗報告、長沙市在用機動車排氣檢測報告等材料，申請領取機動車檢驗合格標誌。車管所工作人員以該車輛有違章行為未處理，不符合《機動車登記規定》第四十九條的規定為由，拒絕受理唐嵩的申請，並口頭告知唐嵩在受理其申請前必須將該車的交通違法行為處理完畢。自2013年12月31日至2017年1月17日，湘Ａ×××××車輛共有4次違章記錄未處理。2016年12月26日，唐嵩向車管所去函要求核發該檢驗合格標誌，車管所回函仍以相同的理由予以拒絕。唐嵩不服，遂提起本案訴訟，請求：1.判令車管所立即向唐嵩發放湘Ａ×××××車輛的檢驗合格標誌；2.判令車管所賠償因其不履行法定職責而給唐嵩造成的誤工及交通損失費1000元。另認定：機動車檢驗合格標誌統一由公安交通管理綜合應用平臺打印，該系統軟件由國家公安部設計和管理，當車輛有違章記錄未清除或交通事故未處理完畢時，此應用平臺則無法打印該合格標誌。
一審判決認為：一、《中華人民共和國行政許可法》第十六條第三款規定，規章可以在上位法設定的行政許可事項範圍內，對實施該行政許可作出具體規定。《機動車登記規定》（公安部令第124號）的第四十九條並未設立新的行政許可事項，只是對核發檢驗合格標誌這一行政許可事項作出程序上的具體規定。同時，該條關於申請檢驗合格標誌前，機動車所有人應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢的規定，符合《中華人民共和國道路交通安全法》關於“維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率”的立法宗旨，與該法第十三條的原則性規定並無衝突。二、行政機關履行法定職責須滿足特定的條件，要有履行職責的現實可能。機動車檢驗合格標誌統一由公安交通管理綜合應用平臺打印，按照該平臺的設計，若存在道路交通安全違法行為和交通事故未處理完畢的情形時，則無法打印出檢驗合格標誌。因此，在唐嵩未處理完交通違法記錄前要求核發機動車檢驗合格標誌，由於受應用平臺管理系統的限制，車管所客觀上也無法辦理。綜上所述，唐嵩在未處理完案涉車輛的道路交通安全違法行為前申請核發檢驗合格標誌，其申請的條件尚不完備。唐嵩要求判令車管所立即向其發放機動車檢驗合格標誌，不具備實現的可能，不予支持。唐嵩據此要求車管所賠償其誤工及交通損失費，沒有事實根據和法律依據，亦不予支持。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回唐嵩的全部訴訟請求。本案一審案件受理費50元，由唐嵩負擔。
二審判決認為：公安部《機動車登記規定》第四十九條第二款規定：“申請前，機動車所有人應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。申請時，機動車所有人應當填寫申請表並提交行駛證、機動車交通事故責任強制保險憑證、車船稅納稅或者免稅證明、機動車安全技術檢驗合格證明。”根據車管所提交的證據，唐嵩向車管所申請核發機動車檢驗合格標誌時，有交通安全違法行為未處理完畢，故車管所根據上述規定不予受理唐嵩要求核發機動車檢驗合格標誌的申請，具有事實根據。車管所收到唐嵩的申請後，認為其不符合申請條件，及時告知了唐嵩，並說明了理由，程序上並無不當。唐嵩主張被訴行政行為不合法，並據此要求賠償，無事實根據，不予支持。唐嵩認為車管所舉證逾期故不能採信的問題。經查，車管所逾期舉證事前已獲一審法院批准，該理由不成立。唐嵩認為交通違法信息記錄不是其交通違法行為的事實根據，且系車管所自行製作，也未經平臺機構核實蓋章，故不應採信。因道路交通違法信息管理系統記錄的信息屬法定證據，且事實上，唐嵩對於涉案車輛具有相關交通違法行為，也並不否認，故對唐嵩有關不予採信車管所提交的其交通違法信息記錄的主張，不予支持。綜上，唐嵩認為被訴行政行為違法，並請求判令為其核發檢驗合格標誌，理由不成立，其據此要求賠償，無事實根據，不予支持。一審判決認定事實清楚，判決結果正確，審判程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。本案二審案件受理費50元，由唐嵩負擔。
唐嵩不服，向本院申請再審稱：車管所涉訴拒發檢驗合格標誌的行為，違反了《道路交通安全法》和最高人民法院《關於公安交警部門能否以交通違章未處理為由不予核發機動車檢驗合格標誌的問題的答覆》。原判認定事實不清，適用法律錯誤。請求判令車管所向其立即發放涉訴車輛檢驗合格標誌並賠償誤工交通費等損失1000元。
車管所答辯稱：唐嵩在進行案涉車輛年檢時，存在違章行為，證據充分，且唐嵩於2018年6月將該車未處理完的違法行為已處理完畢並獲得了機動車檢驗合格標誌。在車輛存在違章情形時拒發合格標誌，符合法律規定和立法精神。原判處理結果正確，請予維持。
本院再審對一、二審判決認定的事實予以確認。本院另查明：2018年6月14日，唐嵩至長沙市公安局交通警察支隊處罰中心將涉訴車輛未處理的違法行為處理完畢。2018年6月20日，車管所根據唐嵩的申請，向唐嵩核發了該車機動車檢驗合格標誌，目前該車的檢驗有效期至2018年12月31日。
本院認為，本案再審爭議焦點主要為以下兩個方面：一、車管所以唐嵩車輛有道路交通違法行為未處理完畢為由，不予核發機動車檢驗合格標誌，是否合法。二、唐嵩提出的賠償請求是否有事實和法律依據。
一、關於車管所不予核發機動車檢驗合格標誌，是否合法的問題。合法行政的要求之一即為“法律優先”，法律已經規定的不能違反。即在行政立法方面，行政機關的任何規定和決定都不得與法律相牴觸，行政機關不得作出不符合現行法律的規定和決定；在行政執法方面，行政機關有義務積極執行和實施現行有效法律規定的行政義務，行政機關不積極履行法定作為義務，將構成違法。《道路交通安全法》第十三條規定：“……對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的，機動車安全技術檢驗機構應當予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術標準的，公安機關交通管理部門應當發給檢驗合格標誌……”據此，只要申請人提供機動車行駛證、機動車第三者責任強制保險單，且機動車經安全技術檢驗合格，公安交通管理部門就應當核發檢驗合格標誌。
本案中，唐嵩提供了機動車行駛證、機動車第三者責任強制保險單，且機動車經安全技術檢驗合格，車管所依法應核發機動車檢驗合格標誌。在已有法律對核發機動車檢驗合格標誌的條件作出規定的情況下，車管所在法律規定的條件之外附加條件，違反了“法律優先”的原則。關於車管所稱依據《機動車登記規定》（公安部令第124號）第四十九條的規定，其不予核發機動車檢驗合格標誌符合相關規定的問題。其一，《機動車登記規定》（公安部令第124號）是為實施《道路交通安全法》及其實施條例而制定的，屬公安部的部門規章，其中第四十九條規定，機動車所有人申請檢驗合格標誌前，應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。該規定將交通違法行為的處理設定為核發車輛檢驗合格標誌的前提條件，與《道路交通安全法》第十三條第一款的規定不一致，應當根據上位法《道路交通安全法》認定被訴行政行為的合法性。其二，交通違法行為被處罰的對象主要是車輛駕駛人，而非機動車，其目的是懲戒和警示、避免違法駕駛行為的再次發生。車輛年檢的對象是車輛本身，其目的是及時消除車輛的安全隱患、減少因車輛本身的狀況導致的交通事故的發生。將交通違法行為的處理設定為核發車輛檢驗合格標誌的前提條件，兩者對象不一致，違反行政法上的禁止不當聯接原則。
誠然，車管所要求先行處理交通違法行為才核發車輛合格標誌，可以提高行政效率，亦隱含了對交通秩序的遵守和對個人生命的尊重。但於行政機關而言，法無授權即禁止；於公民個人而言，法無禁止即自由。故，於行政機關，行政效率的提高須在現行法律的框架內進行。但即便如此，因違法駕駛行為可能導致的潛在巨大風險，亦因遵守道路交通安全法律、及時糾正違法行為是駕駛人員和車輛所有人的法定義務，故，對於違法駕駛行為應全力避免，一旦發生交通違法行為理應接受相應處罰。因此，較之對未消除違法駕駛記錄的車輛拒發車輛檢驗合格標誌行為的合法性，更值得我們關注的是，有什麼同樣經濟和高效的辦法，能替代現行的行政管理方式；共同探尋符合我國實際的替代辦法，在自由與效率、秩序甚至是生命之間尋求到一種平衡，才更是和我們每一位公民息息相關的事情。
二、關於唐嵩提出的賠償請求是否有事實和法律依據的問題。《最高人民法院關於適用的解釋》第九十八條規定：“因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時，應當考慮該不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”據此，行政機關不履行法定職責應承擔的行政賠償責任應考慮該不履職行為與損害的因果關係和作用大小。本案中，根據唐嵩一審提交的《原告損失明細表及憑證》，其損失主要為訴訟中因調取證據、起訴、立案、開庭等產生的汽油費200元、快遞費20元、誤工損失535元、共計755元。這些損失並非車管所拒發車輛檢驗合格標誌所導致的直接損失，兩者間並無法律上的直接因果關係，不屬依法應予賠償的範圍。故唐嵩有關賠償的請求，依據不足，不予支持。
綜上，唐嵩申請再審的理由部分成立，依法應予支持。一、二審判決適用法律錯誤，處理結果不當，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款（三）項和《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條的規定，判決如下：
一、撤銷湖南省長沙市中級人民法院（2017）湘01行終577號行政判決和湖南省長沙市嶽麓區人民法院（2017）湘0104行初10號行政判決；
二、確認長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所以唐嵩車輛有道路交通違法行為未處理完畢為由，不予核發機動車檢驗合格標誌的行為違法；
三、駁回唐嵩的其它訴訟請求。
一、二審案件受理費共計100元，由長沙市公安局交通警察支隊車輛管理所負擔。
本判決為終審判決。
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