《清稗類鈔》記晚清名臣郭嵩燾對中國歷史上的政治權力表現出的現象作的一次概括，他說：“漢、唐以來，雖號為君主，然權力實不足，不能不有所分寄。故西漢與宰相、外戚共天下；東漢與太監、名士共天下；唐與后妃、藩鎮共天下；北宋與奸臣共天下；南宋與外國共天下；元與奸臣、番僧共天下；明與宰相、太監共天下；本朝則與胥吏共天下。”
其實，何嘗只是清朝與胥吏共天下。從權力運行來說，官員決定的任何一件事，處理任何一件事，自己不可能事必躬親，自己去操辦，而是需要胥吏去辦。
第一，如前所述科舉入仕的官員們不習法律，不習吏事（具體行政公務）。
官與吏的知識結構完全不同。對胥吏之害認識到位的朱元璋就曾想用儒生取代吏員，結果呢？他發現“所用儒者”都不稱職。原因何在？原來“儒生專習書史，未諳吏事”，“多為猾吏所侮”。能力不足以辦理公務，不得不仰賴胥吏。這種現象到清代更嚴重。《大清律例》有六類四百三十六條，附例更多達一千四百多條，那些以詩書詞賦八股入仕的官員們何嘗能掌握這些？豈能不聽從胥吏擺佈？
第二，官員有任期、迴避要求，所謂“鐵打的衙門流水的官”，而對胥吏沒有這類規定。
新任官員到了某地，人生地不熟，不依靠原衙門中的胥吏又能靠誰？所謂“強龍不壓地頭蛇”。這就給了胥吏很大的操作行事空間。《紅樓夢》中的賈雨村到應天府上任審辦的第一樁案子，就是薛蟠殺人案，正要實事求是地判，不料小沙彌出身的門子的一番耳語，使他立即就改變主意，不惜枉法判決。至於事情怎麼辦？辦得好壞，既取決於胥吏的能力，也取決於胥吏的職業道德，更取決於胥吏生存的現實。
胥吏的生存狀況如何呢？或無俸祿，或有微薄的收入，有的勉強維持生計，有的根本無法養家餬口。跟餓著肚子的人談職業操守，無意於緣木求魚。為了生存，胥吏們只有貪贓枉法，這是制度設計逼迫的。苦髒累活都是胥吏在幹，可利益沒他們的份，甚至溫飽都難以求得。為了生存不得不去貪贓枉法，聽起來，似乎有點滑稽。然而現實就是這麼殘酷。低俸制度導致胥吏貪贓枉法，所以那時就有人說這是“養百萬虎狼於民間”。
不僅如此，要命的是全社會都賤視胥吏。胥吏既無物質利益，又無社會地位，為全社會所輕蔑。於是，“吏胥既賤，為之者皆甘心自棄於惡行，己若狗彘，噬人若虎狼。”社會鄙視胥吏，他們乾脆自暴自棄，行惡到底。既然胥吏社會地位如此之低，為何還會有人幹？分析胥吏的構成，不難看出，主要有這樣幾個因素：
- 一是這部分人或少地或無地；
- 二是按國家規定胥吏可以免除徭役，我國古代，對民眾來說徭役是一項很重的負擔；
- 三是隋唐以後科舉入仕漸成主要渠道，千軍萬馬過獨木橋，成為幸運兒的畢竟少數，落榜的一些讀書人不得已只能選擇吏員或師爺這條道；
- 四是幾千年的傳統社會，政府主要依靠士紳治理廣大鄉村，而吏員恰有不少來自於士紳家族、地主之家，宋江就是一例；
- 五是遊手好閒之徒不願吃稼穡之苦，往往選擇去充當胥徒。
- 六是胥吏上下其手，便於弄錢，雖無社會地位，卻可以在地方上吆五喝六，混吃混喝，劉邦當年不就是這樣嗎？
這使得不少胥吏子弟乾脆子承父業。所以，世人說“官無封建，吏有封建”，也就是官員不能世襲，胥吏是可以世襲的。可見，胥吏之中是魚龍混雜，良莠不齊，而奸猾之徒往往居多。胥吏沒什麼社會地位，卻有一定的事權——執行權。民諺“閻王好見，小鬼難纏”，並非空穴來風。
也就難怪朱元璋對基層官吏欺壓平民百姓，恨之入骨。他說：“嘗在民間時，見州縣官吏多不恤民，往往貪財好色，飲酒廢事，凡民疾苦視之漠然，心實怒之。”朱元璋對基層官吏的為非作歹深有體會。明初律令之一的四部《大誥》中所記案例不少貪贓枉法者其實都是胥吏。朱元璋雖然以官吏統稱，但朱元璋在民間能夠接觸到的可以肯定地說是胥吏而非官員。
因此，朱元璋講的“多不恤民，貪財好色，飲酒廢事”的“州縣官吏”其實更多的是指胥吏。為整治胥吏的為非作歹，明代法律條例往往都是“官吏”並稱的，並非僅對官員，如《大明律》：多向農民收糧，“糧官、吏典”處絞；《大誥三編》：“典吏毆推官”杖一百徒三年；“各房吏典不許那移管事，違者處斬”；“有用非法獄具者，即以非法獄具處置，皂隸、禁子輒聽從行使者，一體處死”，等等。這都是針對胥吏的。僅有嚴刑峻法是不夠的，或能收一時之效，也無法根除，而統治者壓根就沒想過要如何從體制、俸祿制度上解決這一問題。這是其一。
其二，吏員上升渠道狹窄，空間極小，尤其是在清代幾無可能，基本是升遷無望。胥徒沒有上升空間，這就決定了他們在本鄉本土要打拼一輩子，一生都得在生於斯長於斯的土地上過完人生幾十年，因此，胥吏很少有什麼經國濟世的抱負，甚至可以說根本不會有這種抱負；至少筆者還沒發現有這方面的記載。而社會上對胥吏歧視由來已久，根深蒂固。一些有識之士看到了這一問題，如明初中書省官員建議應准許胥吏們參加科舉考試，朱元璋卻說“惟吏胥心術已壞，不許應試”。
朱棣取得帝位後，明確規定凡吏入仕的皆不得擔任監察部門的官員御史等。這種規定雖然不合理，帶有明顯的歧視，不過它也說明胥吏們的品行不為統治者所認可。而事實上胥吏們的職業道德也的確令人不敢恭維。唐代劉晏分析說：“士陷贓賄，則淪棄於時，名重於利，故障士多清。吏雖廉潔，終無顯榮，利重於名，故吏多貪汙。”這種現象的出現，與頂層制度設計是有因果關係的。總之，胥吏絕了升官的希望，也就不會去講究什麼操守，腳踩黑白兩道，兩邊通吃。吏治豈能不壞？
人總是有追求的，而人的追求既離不開他所生存的社會環境，也離不開人與生俱來的人性。社會學家講人的一半是天使一半是魔鬼，恩格斯講：
“人來源於動物界這一事實已決定人永遠不能完全擺脫獸性，所以問題永遠只能在擺脫的多些或少些，在於獸性與人性的程度的差異。”所以，弗羅伊德說：隱藏在人行為背後的最大動機是對利益的追求。對此孔子、孟子也不否認，孔子云：“富與貴，是人之所欲也。”孟子引告子的話說“食色，性也”。
把孔子與告子的話用大白話說，就是看見美女就喜歡，看見金錢就想佔有，這就是人性。人的本性既然是逐利，私慾會無限膨脹。要解決人性的貪婪，辦法就是用制度遏制：看見美女喜歡，但你不能；看見金錢想佔有，但你不敢。制度的作用就是兩條：一是約束人，一是引領人。懲惡揚善、獎勤罰懶就是一種制度設計。中國傳統社會始終未能從制度上解決好這一問題。因此，我們在史籍中見到的記載，都是胥吏如何上下其手，貪贓枉法。各種史料記錄下來的，在指責黑白兩道通吃的胥吏貪腐外，就是痛罵其是“奸吏”“狗吏”“衙蠹”“蠹吏”。但這種咒罵除了解一時之氣，卻於事無補。這說明封建專制社會的制度設計是違揹人性的。任何法律、任何政策、任何制度的設定，只要違揹人性既不可能持久也不可能取得成功。歷史教訓是很深刻的。
黑格爾說：當你說出人性本善的時候，你就說出了一個偉大的思想。當你說出人性本惡的時候，你說出了更加偉大得多的思想。這是人性的真實。
傳統儒家強調性善，一直重視道德教化，可進入現代，卻是道德滑坡現象嚴重，人與人之間互相欺騙，互相不信任的事並非少見。打個淺顯的比方，出行坐飛機，都要安檢，為何？就是把每一位旅客當作潛在的恐怖分子，唯如此，才可能保證飛機的安全飛行。倘若不是這種制度設計，而僅僅強調道德教化，一廂情願地認為人性善，每位旅客都會自覺遵守乘機規定，只怕天天都有飛機掉下來——沒有人會認為這是危言聳聽吧？
低薪與升遷無望的頂層制度設計，是中國古代社會各級衙門胥吏操縱行政事務，導致“吏治”敗壞的最重要原因，這就大大損害了政府形象。而造成頂層制度設計缺憾的緣由，則是背後指導制度設計的人性理論的缺失。制度是管人的，不研究人性，不研究關於“人”的理論，沒有符合人性理論的頂層制度設計，古今中外還未有成功的事例。
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