《清稗类钞》记晚清名臣郭嵩焘对中国历史上的政治权力表现出的现象作的一次概括，他说：“汉、唐以来，虽号为君主，然权力实不足，不能不有所分寄。故西汉与宰相、外戚共天下；东汉与太监、名士共天下；唐与后妃、藩镇共天下；北宋与奸臣共天下；南宋与外国共天下；元与奸臣、番僧共天下；明与宰相、太监共天下；本朝则与胥吏共天下。”
其实，何尝只是清朝与胥吏共天下。从权力运行来说，官员决定的任何一件事，处理任何一件事，自己不可能事必躬亲，自己去操办，而是需要胥吏去办。
第一，如前所述科举入仕的官员们不习法律，不习吏事（具体行政公务）。
官与吏的知识结构完全不同。对胥吏之害认识到位的朱元璋就曾想用儒生取代吏员，结果呢？他发现“所用儒者”都不称职。原因何在？原来“儒生专习书史，未谙吏事”，“多为猾吏所侮”。能力不足以办理公务，不得不仰赖胥吏。这种现象到清代更严重。《大清律例》有六类四百三十六条，附例更多达一千四百多条，那些以诗书词赋八股入仕的官员们何尝能掌握这些？岂能不听从胥吏摆布？
第二，官员有任期、回避要求，所谓“铁打的衙门流水的官”，而对胥吏没有这类规定。
新任官员到了某地，人生地不熟，不依靠原衙门中的胥吏又能靠谁？所谓“强龙不压地头蛇”。这就给了胥吏很大的操作行事空间。《红楼梦》中的贾雨村到应天府上任审办的第一桩案子，就是薛蟠杀人案，正要实事求是地判，不料小沙弥出身的门子的一番耳语，使他立即就改变主意，不惜枉法判决。至于事情怎么办？办得好坏，既取决于胥吏的能力，也取决于胥吏的职业道德，更取决于胥吏生存的现实。
胥吏的生存状况如何呢？或无俸禄，或有微薄的收入，有的勉强维持生计，有的根本无法养家糊口。跟饿着肚子的人谈职业操守，无意于缘木求鱼。为了生存，胥吏们只有贪赃枉法，这是制度设计逼迫的。苦脏累活都是胥吏在干，可利益没他们的份，甚至温饱都难以求得。为了生存不得不去贪赃枉法，听起来，似乎有点滑稽。然而现实就是这么残酷。低俸制度导致胥吏贪赃枉法，所以那时就有人说这是“养百万虎狼于民间”。
不仅如此，要命的是全社会都贱视胥吏。胥吏既无物质利益，又无社会地位，为全社会所轻蔑。于是，“吏胥既贱，为之者皆甘心自弃于恶行，己若狗彘，噬人若虎狼。”社会鄙视胥吏，他们干脆自暴自弃，行恶到底。既然胥吏社会地位如此之低，为何还会有人干？分析胥吏的构成，不难看出，主要有这样几个因素：
- 一是这部分人或少地或无地；
- 二是按国家规定胥吏可以免除徭役，我国古代，对民众来说徭役是一项很重的负担；
- 三是隋唐以后科举入仕渐成主要渠道，千军万马过独木桥，成为幸运儿的毕竟少数，落榜的一些读书人不得已只能选择吏员或师爷这条道；
- 四是几千年的传统社会，政府主要依靠士绅治理广大乡村，而吏员恰有不少来自于士绅家族、地主之家，宋江就是一例；
- 五是游手好闲之徒不愿吃稼穑之苦，往往选择去充当胥徒。
- 六是胥吏上下其手，便于弄钱，虽无社会地位，却可以在地方上吆五喝六，混吃混喝，刘邦当年不就是这样吗？
这使得不少胥吏子弟干脆子承父业。所以，世人说“官无封建，吏有封建”，也就是官员不能世袭，胥吏是可以世袭的。可见，胥吏之中是鱼龙混杂，良莠不齐，而奸猾之徒往往居多。胥吏没什么社会地位，却有一定的事权——执行权。民谚“阎王好见，小鬼难缠”，并非空穴来风。
也就难怪朱元璋对基层官吏欺压平民百姓，恨之入骨。他说：“尝在民间时，见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦视之漠然，心实怒之。”朱元璋对基层官吏的为非作歹深有体会。明初律令之一的四部《大诰》中所记案例不少贪赃枉法者其实都是胥吏。朱元璋虽然以官吏统称，但朱元璋在民间能够接触到的可以肯定地说是胥吏而非官员。
因此，朱元璋讲的“多不恤民，贪财好色，饮酒废事”的“州县官吏”其实更多的是指胥吏。为整治胥吏的为非作歹，明代法律条例往往都是“官吏”并称的，并非仅对官员，如《大明律》：多向农民收粮，“粮官、吏典”处绞；《大诰三编》：“典吏殴推官”杖一百徒三年；“各房吏典不许那移管事，违者处斩”；“有用非法狱具者，即以非法狱具处置，皂隶、禁子辄听从行使者，一体处死”，等等。这都是针对胥吏的。仅有严刑峻法是不够的，或能收一时之效，也无法根除，而统治者压根就没想过要如何从体制、俸禄制度上解决这一问题。这是其一。
其二，吏员上升渠道狭窄，空间极小，尤其是在清代几无可能，基本是升迁无望。胥徒没有上升空间，这就决定了他们在本乡本土要打拼一辈子，一生都得在生于斯长于斯的土地上过完人生几十年，因此，胥吏很少有什么经国济世的抱负，甚至可以说根本不会有这种抱负；至少笔者还没发现有这方面的记载。而社会上对胥吏歧视由来已久，根深蒂固。一些有识之士看到了这一问题，如明初中书省官员建议应准许胥吏们参加科举考试，朱元璋却说“惟吏胥心术已坏，不许应试”。
朱棣取得帝位后，明确规定凡吏入仕的皆不得担任监察部门的官员御史等。这种规定虽然不合理，带有明显的歧视，不过它也说明胥吏们的品行不为统治者所认可。而事实上胥吏们的职业道德也的确令人不敢恭维。唐代刘晏分析说：“士陷赃贿，则沦弃于时，名重于利，故障士多清。吏虽廉洁，终无显荣，利重于名，故吏多贪污。”这种现象的出现，与顶层制度设计是有因果关系的。总之，胥吏绝了升官的希望，也就不会去讲究什么操守，脚踩黑白两道，两边通吃。吏治岂能不坏？
人总是有追求的，而人的追求既离不开他所生存的社会环境，也离不开人与生俱来的人性。社会学家讲人的一半是天使一半是魔鬼，恩格斯讲：
“人来源于动物界这一事实已决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在摆脱的多些或少些，在于兽性与人性的程度的差异。”所以，弗罗伊德说：隐藏在人行为背后的最大动机是对利益的追求。对此孔子、孟子也不否认，孔子云：“富与贵，是人之所欲也。”孟子引告子的话说“食色，性也”。
把孔子与告子的话用大白话说，就是看见美女就喜欢，看见金钱就想占有，这就是人性。人的本性既然是逐利，私欲会无限膨胀。要解决人性的贪婪，办法就是用制度遏制：看见美女喜欢，但你不能；看见金钱想占有，但你不敢。制度的作用就是两条：一是约束人，一是引领人。惩恶扬善、奖勤罚懒就是一种制度设计。中国传统社会始终未能从制度上解决好这一问题。因此，我们在史籍中见到的记载，都是胥吏如何上下其手，贪赃枉法。各种史料记录下来的，在指责黑白两道通吃的胥吏贪腐外，就是痛骂其是“奸吏”“狗吏”“衙蠹”“蠹吏”。但这种咒骂除了解一时之气，却于事无补。这说明封建专制社会的制度设计是违背人性的。任何法律、任何政策、任何制度的设定，只要违背人性既不可能持久也不可能取得成功。历史教训是很深刻的。
黑格尔说：当你说出人性本善的时候，你就说出了一个伟大的思想。当你说出人性本恶的时候，你说出了更加伟大得多的思想。这是人性的真实。
传统儒家强调性善，一直重视道德教化，可进入现代，却是道德滑坡现象严重，人与人之间互相欺骗，互相不信任的事并非少见。打个浅显的比方，出行坐飞机，都要安检，为何？就是把每一位旅客当作潜在的恐怖分子，唯如此，才可能保证飞机的安全飞行。倘若不是这种制度设计，而仅仅强调道德教化，一厢情愿地认为人性善，每位旅客都会自觉遵守乘机规定，只怕天天都有飞机掉下来——没有人会认为这是危言耸听吧？
低薪与升迁无望的顶层制度设计，是中国古代社会各级衙门胥吏操纵行政事务，导致“吏治”败坏的最重要原因，这就大大损害了政府形象。而造成顶层制度设计缺憾的缘由，则是背后指导制度设计的人性理论的缺失。制度是管人的，不研究人性，不研究关于“人”的理论，没有符合人性理论的顶层制度设计，古今中外还未有成功的事例。
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