从东南互保入手，浅析晚清地方势力的崛起进程

引言

1900年5月25日，以慈禧太后为代表的清朝中央统治集团决意招抚义和团，下诏对十一国宣战。消息传出后，举世哗然，

李鸿章、张之洞、刘坤一、盛宣怀等地方实力派为保境安民，在东南地区严密封锁宣战消息，并在总税务司赫德的帮助下，与各国领事进行谈判，达成了东南互保的协议。7月7日，东南互保正式成立，其后，山东、两广、闽浙等地纷纷宣布加入，在地域上远远超过了长江流域的互保范围。

东南互保是清朝有史以来第一次地方势力与清中央的对立，它不仅仅是一个突发事件，更是晚清中央集权衰落的一个缩影。地方督抚划界自守，说明地方离心主义倾向的不断加剧，更标志着清王朝内轻外重格局的形成。

晚清地方势力的扩张始于太平天国起义，在军事近代化为先导的社会大转型中不断成长以至于呈现尾大不掉之势，最终发展到庚子之悔。清政府为了重新集权，在统治最后十年被迫实行新政，但由于中央与地方的貌合神合而激化了长期存在的矛盾，引发了地方实力派的背叛与反噬。

本文将从晚清地方势力的崛起进程出发，刻画出晚清中央与地方关系的嬗变，并带来自己的总结与反思。

一、内忧外患：变革中的中央集权危机

1840年鸦片战争爆发，当英国侵略者用坚船利炮打开中国的大门时，清政府就已经进入了全面衰退的阶段。对于晚清的统治者来说，他们面临的不仅仅是王朝内部权力的分配与矛盾的调和，还有西方入侵带来的一个敏感问题：变局中的中央和地方关系。

首先是一系列不平等条约的签订，削弱了清王朝中央权威，传统的中央与地方框架受到挑战。鸦片战争前，大一统是中央集权制度的本质特点，清王朝对国家的政治、经济、文化等都严格控制，织起了一张密不透风的控制网络。鸦片战争后，清政府不仅领土完整遭到破坏，列强也开始取得凌驾世俗权力以上的特权，部分地方要员依附于洋人，清朝封建统治的稳定和秩序开始被打破。

其次是传统社会结构的解体打破了固有的统治格局。鸦片战争以后，中国社会结构发生变化，一些通商口岸的自然经济解体速度加快，民族资本主义开始涌现出来并创办近代企业。近代企业的创办不仅显著地提高了地方的经济实力，还加剧了中央对地方的经济依赖。与此同时，列强的入侵带来了文化的输入，出现了一批主张向西方学习的官僚知识分子，统治集团内部开始分化。

二、权力下移：地方势力的逐步膨胀

1851年太平天国起义，以风卷残云之势对清王朝倚为臂膀的八旗、绿营等经制军予以毁灭性的打击。面对此等危局，清政府不得不实行放任督抚的政策，将长期以来握在手中的军政大权下移地方，允许地方自救，地方势力与地方主义就此抬头。在镇压太平天国起义的过程中，湘军、淮军等地方和私人化军队乘势而起，形成兵为将有的格局。地方督抚不仅控制了相当的军权以及行政实权，还把持了清政府的内政、外交以及洋务大权，实力逐步膨胀。

（1）军事方面，地方军事力量成为清政府维护统治的主要军事支柱。1865年，蒙古亲王僧格林沁被捻军击毙，其统帅的蒙古骑兵亦被歼灭，这使得清中央政府手中所能控制的最后一只具有较强战斗力的嫡系部队不复存在。此后，清政府在军事上再也无法摆脱对于湘军、淮军等地方军事势力的依赖，只能将镇压国内农民起义的希望完全寄托在湘、淮军身上，授予其更大的权力，以至于光绪年间担任兵部尚书的徐寿衡曾说:

“我兵部惟知绿营兵数，若其勇营练军，各督抚自为之，吾兵部安得之。国家每遇战事，调派地方军队，一兵一卒一饷一粥，朝廷皆拱手待之督抚”。

（2）财政方面，督抚财权扩大，各省财政逐步独立。清朝户部原有“制天下之经费”的权力，各省并无财政权，只是奉命征收赋税并进行保管，由户部统一管理收支。太平天国运动以后，兵战的猛烈冲击导致了社会重心的倾斜，整军经武具有了压倒一切的优先地位。

为了方便战时调配各项资源，原有的解款协议制度逐步废驰，掌管地方财政而听命于中央户部的藩司，开始受制于地方督抚，中央政府已经无法通过藩司控制地方财政。

随着军事形势的日益严峻，中央在无法直接拨饷满足庞大军事开支的情况下，被迫1853年允许地方督抚“就地筹饷”。地方在取得“就地筹饷”权后，大力推广厘金制度，“此后课税厘捐日益增加，新筹之款数倍于前”，厘金成为军费的主要来源。

厘金制以及就地筹饷，打破了清代高度集中的财政管理体制，形成了中央与地方两个平行发展的财政体系。随着地方财权的增长，奏销制度的松弛，户部根本无法了解各省财政的实际情况，为了维持中央税源只能在各省之间进行摊派。即便如此，“户部历次筹款，终有一二策或数策不能通行于各省，甚有一案请行数次，历时数年而各省终未遵办。”

清政府对地方权力增长危及中央统治的情况并非全然不知，只是受制于当时的社会情况有心无力。在地方实力逐步膨胀的时候，朝廷仍然控制着各省督抚的任免权以及调署权，可以对督抚予以罢免和调任。这一时期的清政府虽未完全丧失统治权威，但是中央与地方的关系早已经不同以往，地方离心主义倾向仍在发展。

三、内轻外重：督抚为核心的地方分权体制建立

到了清末，随着半殖民地半封建社会程度的逐步加深，清政府的统治权威以及统治能力进一步被削弱，地方势力不断扩张，国家的权力结构由以皇权为中心的中央集权体制逐步被以督抚为核心的地方分权体制所代替，晚清内轻外重的权力格局逐渐形成。

一些有实力的地方督抚，经常对清政府的诏令敷衍了事，甚至是置若罔闻，即使是皇帝亲自严旨苛责也无济于事。光绪帝在1889年8月26日颁布上谕：

即如刘坤一、谭锺麟总督两江、两广地方，于本年五六月间谕令筹办之事，并无一字复奏。迨经电旨催问，刘坤一则籍口部文未到，一电塞责。谭锺麟且并电旨未复，置若罔闻。该督等皆受恩深重，久膺疆寄之人，泄沓如此，朕复何望？倘再藉词宕延，定必予以严惩。

从中不难看出地方督抚对于清政府的政令是多么不在意的态度，这其中原由不仅仅是诏令中所说，地方官员的因循守旧、懒惰怠政治导致清王朝政令不通，更多是地方势力对于中央统治集团的离心离德。

到了1900年，督抚专权更是进一步发展为东南地方督抚置中央诏令不顾，私下里与西方列强达成东南互保协议。

故此，庚子年间，大清帝国出现了中央宣战、地方讲和，北方抗战、南方自保、两宫西逃、督抚逍遥的怪诞局面。地方督抚敢于明目张胆集体和朝廷对抗，使得清政府统治权威扫地，究其原因，表明当时的清政府已经失去了对于地方督抚的驾驭能力。这种政治格局随着晚清社会矛盾以及统治集团内部矛盾的加剧而变得日益突出，成为决定日后清王朝生死存亡的关键性因素。

四、清末新政：地方势力的背叛与反噬

东南督抚的抗命，使得清廷在军事上根本无法与西方对抗，清廷中央统治集团在八国联军的打击下不得已仓皇出逃。此时的清王朝中央政府已经是一副花架子，根本无法行使其职能，中央权威的颜面扫地，迫使清政府不得不变革图强。1901年1月29日，慈禧太后以光绪帝的名义发布“预约变法”的上谕，实际上就是要“籍变法之名，以收集权之实”。

清政府的用意十分明显，就是通过编练新军既收地方督抚的财政大权，又分化瓦解其军事权力，以重新恢复中央权威。这种集权之举严重侵犯了地方督抚们赖以自重的根本，招致了中央与地方的严重分歧。面对如此重大分歧，清政府破釜沉舟派满族亲贵铁良南下，时人分析说：

“窥其意无非欲吸聚各省之财权归于政府而已，无非欲收集各省兵权属诸政府而已，而考其意之所由来，则一言以蔽之，曰中央集权而已。

但令清政府没有想到的是，其削弱东南督抚权力和军事改革的努力的最终受益者而非自身，而是直隶总督袁世凯，江南、江北大权尽落其手中。清政府冒着不惜与地方决裂的风险进行集权，不仅彻底得罪了强大的地方势力，还培养了另一个更加可怕的军事集团——北洋集团。晚清最后十年，新政不仅没有使得清政府重新恢复统治权威，反而因为其强硬的态度以及激进的集权举措激化了清中央政府与地方的矛盾，最终导致了地方实力派的背叛与反噬，加速了清王朝的土崩瓦解。

反思

晚清时期，随着内忧外患愈演愈烈，清政府不得不战时放权督抚，促进了地方势力的崛起以及尾大不掉。从动态角度来考察，晚清中央和地方关系的特征基本上可以概括为一句话：权力不断地向地方倾斜。权力的下移，一方面导致中央政府不断的集权；另一方面又造成地方督抚极力的分权。二者矛盾的产生、发展、激化最终发展到双方的高度对立，其结果便是清政府的土崩瓦解与地方势力的膨胀。

权力的争夺是由于制度的破坏，以太平天国为界线，国家原来的一套权力制约体制遭到严重的破坏，逐渐失去了往日的作用，而一套新的制约体制又未能及时产生。离开了制度制约的国家行政运作体制是可怕的，清政府的衰亡与地方势力膨胀的主要重要原因是没有能够及时调试或建立起一套新的权力制约与监督体制。