我國公共文化服務的理論範式與政策邏輯

自國家實施公共文化服務體系建設以來，學界圍繞公共文化服務的概念、模式以及背後動力機制展開了多方面的探索，初步形成了中國特色公共文化服務理論體系。

中國公共文化服務理論雖然脫胎於文化事業理論，卻建立了一套獨有的理論範式和政策邏輯，為中國文化體制改革提供了一種“架構知識”，形成重構政府、社會與消費者之間關係模式的原則，併成為推動國家文化管理體制從事業體制下一元化行政命令體系向市場體制下多元化契約體系轉型的理論共識和政策措施的邏輯起點。

梳理我國公共文化服務理論的形成與發展脈絡，釐清當代中國從傳統文化事業體系向現代公共文化服務體系過渡的演變邏輯，有利於在新時代重新認識公共文化服務理論對於國家文化治理的價值意義。

核心觀點

公共文化服務理論的基本內涵

○文化權利的全民共享

○公共文化產品的供給

○政府文化服務管理系統的重建

從傳統事業型管理模式到公共型管理模式的轉型

○“以需求為中心”的管理體制

○外向開放型的管理系統

○以契約範式為基礎的管理結構

公共文化服務何以成為文化理論界的主流話語

○公共文化服務的經濟體制基礎：市場經濟成長與文化消費方式轉變

○公共文化服務的宏觀制度基礎：從管理型

○公共文化服務的實現路徑：公益性事業與經營性產業分途發展

公共文化服務對國家宏觀管理體制的貢獻

○公共文化服務理論的確立，明確了深化文化體制改革的方向

○公共文化服務理論的確立，為國家文化政策創新提供了基本規範

○公共文化服務理論的確立，形成了國家文化繁榮發展的基礎

2005年，黨的十六屆五中全會首次提出“公共文化服務”的概念。2007年，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於加強公共文化服務體系建設的若干意見》頒佈，開始全面部署公共文化服務體系建設工作。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立“現代公共文化服務體系”的目標任務。2015年，《關於加快構建現代公共文化服務體系的意見》頒佈，並制定了國家基本公共文化服務的統一指導標準。2017年3月，《公共文化服務保障法》正式實施。至此，我國現代公共文化服務體系建構的戰略規劃逐漸完備，制度框架基本形成。

在全球化時代，儘管我國公共文化服務概念的形成受到了服務型政府理論和新公共管理理論的影響，但大多數學者認為，公共文化服務更多地表現為通過本土化的研究和本土化的實踐而提出的具有中國特色的話語體系。

公共文化服務體系：基於異權係數分割原則之上的“果結構”或“果—樹結構”形態

公共文化服務理論是圍繞公民文化權利而展開的話語系統，隱含了公民權利與國家責任之間的互動關係。公共文化服務理論的提出和確立，是改革開放後中國文化領域對於公共產品理論的本土化應用成果，也是中國經濟發展成就與1978年以來中國文化體制進程相耦合的結果。公共文化服務理論的基本內涵具體包括以下幾點。

文化權利的全民共享

以人為本、服務於人的發展是公共文化服務的基本出發點，是服務型政府的“原教旨”。

同時，文化權利也是國家提供公共文化服務的法理依據。作為一項重要的基本人權，文化權利已經獲得了國際法與國內法的雙重肯定。西方學界將公民文化權利的內涵歸納為自由創作的權利、享有作品收益的權利、文化認同的權利以及參與文化生活的權利等。我國學界普遍認為，公民文化權利的核心是公民對於精神文化消費需求和文化創造的權利，文藝創作自由、表達自由、文化娛樂自由等。一般認為，公民文化權利主要包括文化參與權、文化享有權、文化分享權和文化傳承與發展權。

因此，公共文化服務作為一個概念範疇，不僅指政府

公共文化產品的供給

相較於市場提供文化商品（產品及服務）而言，公共文化產品是在政府主導下，以公共財政手段向公民提供的文化產品及服務，具有非排他性和非競爭性。現代公共產品的觀念起源於社會契約論。英國政治哲學家托馬斯·霍布斯在《利維坦》中提出了社會契約論和利益賦稅論，這些思想經過奧地利和意大利學者的發展，形成了公共產品理論的源頭。這些公共產品概念經20世紀40年代“福利國家”理論的進一步發展，形成公共產品理論。

公共產品具有兩大基本特徵：消費的非競爭性（Non-Rivalry）以及非排他性（Non-Excludability）。這兩種特徵的存在會導致市場失靈，因此要求由政府提供公共產品。隨著公共產品理論被引入文化領域，公共文化產品的範圍和類型被劃分為“純粹公共物品”“混合性公共物品”和“私人品”三類。21世紀初，就政府支出責任而言，公共產品理論演變為“基本公共服務”和“非基本公共服務”兩類，前者為政府必須承擔供給責任的公共產品和服務，後者為可以通過社會提供或者政府補貼引導社會組織或市場來提供的產品和服務。

政府提供更多的公共產品，也就意味著政府需要擴大財政在公共產品上的支出，體現為與公共文化產品範疇相對應的政府事權與支出責任。公共文化服務中的政府事權，就是政府在提供公共文化服務，從保證公民基本文化權益出發組織公共文化產品（服務）生產、分配和消費過程中，所應承擔的義務和責任。這種義務和責任來源於公民基本文化權益對國家職能的客觀要求，包括組織公共文化產品生產、建設公共文化服務設施、加強民族文化遺產傳承保護、發展文化休閒娛樂、興辦公民文化教育和打造文化傳播平臺，以及建立對社會特殊人群文化需求的保障機制等。要落實這些責任和義務，必須建立科學的中央和地方文化支出責任分擔機制，通過不斷調整“事權、財權和財力”的組合方式，完成“中央與地方政府文化事權與支出責任劃分”“事權、財權與財力的匹配”和“中央對地方的轉移支付”等制度設計。

政府文化服務管理系統的重建

公共文化產品要到達公民個體消費環節，必須要藉助政府文化管理系統。在計劃經濟時期，文化產品通過文化事業系統組織生產，分發到消費者手中，但文化產品供給與消費長期陷入低層次、低水平“均衡”的困境。改革開放以後，隨著社會物質財富的極大豐富、人民生活水平的顯著提高，整個社會對公共文化產品的需求呈現出多層次、多類型和多品種的特徵，與計劃體制下的“格式化”管理方式相適應的文化事業體制逐漸不適應市場體制下民眾的多樣性和多類型文化需求，因此必須重建公共文化生產和分配的管理系統，以適應新的管理職能的需要。

由於我國政府無法拋開20世紀50年代建立起來的文化事業體系的固有基礎而另行起步、歸零開始，所以實踐上公共文化服務包含了從傳統文化事業體系到公共文化服務體系的轉型。但作為理論範式，公共文化服務與傳統文化事業既有聯繫，又存在重大區別。公共文化服務理論立基於市場經濟基礎結構下的“

從傳統事業型管理模式到公共型管理模式的轉型，至少包括了三個方面的內涵。

第一，“以需求為中心”的管理體制。傳統文化事業體系是一種“以生產為中心”的管理體制，文化管理系統按照文化生產的過程環節設計專業性管理流程，形成了以高度專業化分工為基礎的行業管理系統；公共文化服務的管理系統是一種以“公民文化需求”為中心的管理系統，按照需求來設計管理流程，重在建立以公民文化需求為導向的文化治理機制。

第二，外向開放型的管理系統。

第三，以契約範式為基礎的管理結構。傳統文化事業的管理結構是基於計劃命令之上的資源配置和生產分配體系，按照行政原則協調政府與直屬單位、政府與社會、單位與成員間的關係，管理和運行要服從行政範式；但公共文化服務的管理結構是一種基於契約管理之上的管理方式，要求按照與市場經濟相適應的契約原則協調政府與社會、單位與成員、公共文化機構與私人機構之間的關係，逐漸減少行政命令的成分，建立以合同管理為基礎的文化管理系統。

總體上，傳統文化行業體現為相對封閉的“樹結構”體制形態，依據“同權係數分割”的原則實現政府上下級之間及其與直屬文化單位之間的連接，在組織結構上實行以一元化行政管制為基礎的科層制結構。它在計劃體制時期起到了集中稀缺資源、快速進行社會動員、迅速形成國家組織力量的獨特作用，但這種管理結構並不適應市場經濟環境下的文化行業發展需求。公共文化服務體系是一種基於“異權係數分割”原則之上的“果結構”或者“果—樹結構”形態，體現為一個包括文化產品生產、分配、消費和資源保障在內的綜合性運行系統，是一個

近十年來，我國文化管理體制改革的一系列舉措，主要表現為從“管理型”政府向“服務型”政府轉型，從面向行業“辦文化”向面向社會“管文化”轉型。這種國家宏觀管理體制的改革變遷，集中體現出中國文化建設中的“現代性”內涵，既可以理解為文化領域內基於市場經濟結構的制度體系替代計劃性制度體系的嬗變過程；也可以理解為國家文化治理方式逐步超越傳統的計劃管理方式，國家根據市場經濟規律重建公共文化供給和分配方式的過程。公共文化服務體系的現代性主要體現在價值取向的現代化、政府行政理念的現代化、服務內容的現代化、服務能力的現代化、公共文化服務方式的現代化五個方面。

從“文化事業”到“公共文化服務”：公共文化服務何以成為文化理論界的主流話語

公共文化服務的經濟體制基礎：市場經濟成長與文化消費方式轉變

中國公共文化服務作為一種理論框架具有與西方社會相同的公益性、公平性、公正性、普惠性和大眾性等特徵，但其發展路徑與西方國家完全不同。公共文化服務理論的出現與中國社會從計劃體制向市場體制的社會結構轉型過程緊密相關。計劃經濟體制下，政府藉助於高度組織化的“事業單位”（行業系統）整合社會資源，逐步形成了龐大的文化事業體系。然而市場經濟體制深刻地改變了人們的基本生產生活方式和觀念系統。這種知識系統迅速從物質生產領域傳導到文化領域，引發了人們文化生活方式和文化觀念的變化，文化產品的格式化生產和分配越來越難以適應居民多樣化文化的需求，文化產品的生產與消費錯位、文化資源流通不暢、文化供給效率不高等問題，在日趨開放和逐漸成熟的市場中越來越明顯。

改革開放後我國文化市場的快速崛起和繁榮，將居民從文化產品的短缺中解放出來，賦予居民對文化產品的消費選擇權。居民可以不再侷限於政府供給的單一渠道，其對於文化產品的個性化需求，能夠通過市場供給得到滿足，可以在由市場提供的無限豐富的文化產品類型中行使“用腳投票”的權利。市場為公民提供“用腳投票”選擇公共服務的機會。

正是這種與市場的互動過程，使居民個人的文化權利意識不斷覺醒，從而倒逼政府轉變“老唱老戲、老戲老唱”式的單一性和低效化的公共供給模式，建立能夠包容普羅大眾的日益差異化、多樣化和個性化的文化消費需求，吸收社會力量參與的開放性公共文化服務體系。進入21世紀，數字信息技術的進步，使公民個體的個性化需求與供給者、生產者的精準對接在技術上和管理上成為可能。移動互聯網、大數據技術與智能手機的普及逐步顛覆了傳統的文化消費模式，一方面激發了更為多元的文化消費需求，另一方面又引導著公共文化服務的不斷迭代。

公共文化服務的宏觀制度基礎：從管理型政府到服務型政府

20世紀80年代，西方發達國家發起了“新公共管理運動”。新公共管理運動通過在政府管理中引進企業管理常用的經濟理性主義，依託新的信息技術和政府流程再造，按照“經濟、效率、效益”三原則重新定義公共行政管理結構，重構政府、市場和社會關係。進入21世紀，從新公共管理理論發展而來的“新公共服務理論”成為推動服務型政府建設的理論基礎。在這一理論基礎上，我國學界提出了“服務型政府”概念。2000年前後，服務型政府作為西方理論結合中國實踐而誕生的本土化概念，因為順應了我國政府職能轉變的內在要求，迅速進入實踐應用領域。

總體上，服務型政府是相對於管理型政府而言的，是指一種以公共服務理念為指導、以滿足公民服務需求為目標、以服務行政為特徵的政府治理模式。服務型政府理念的提出和確立，形成了政府主要職能應由經濟建設、社會統治轉向公共服務、維持社會公平的價值指向。正是在這一背景下，公共文化服務進入文化管理學界，迅速成為文化理論界的主流話語。

公共文化服務作為國家公共服務在文化領域的延伸，是服務型政府的基本職責之一。2005年後，“公共文化服務”在中央文件中被正式提出，逐步成為國家宣傳文化部門管理體制改革的方向，相關政策法規體系隨之推進。“構建公共文化服務體系”作為實現全面建成小康社會的重要目標，以公共產品理論、服務政府理念為支撐的服務型政府在文化行業持續推進。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，將“建構現代公共文化服務體系”與“推進公共文化服務標準化、均等化作為公共文化領域全面深化改革的重點”。黨的十九大報告進一步提出，要“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”。公共文化服務的提出，是新時代政府職能轉向的體現，也是國家治理體系現代化在文化領域的體現。

公共文化服務的實現路徑：公益性事業與經營性產業分途發展

改革開放後市場經濟體制的建立與完善，促進了經營性文化產業與公益性文化事業的分離。經營性文化開始從宣傳文化事業中剝離出來，成為相對獨立的部門。2000 年，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》第一次提出“文化產業”的概念，要求完善文化產業政策，加快文化產業的發展。2006年，黨的十六大報告正式將文化事業和文化產業區分開來，明確提出“積極發展文化事業和文化產業”，從國家戰略層面推動公益性文化事業與經營性文化產業“分途發展”。

經營性文化產業從宣傳文化事業體系中獨立出來，使公益性文化機構擺脫了20世紀90年代開始的“以文補文”的經營性要求，向提供公共服務的單純職能轉型。文化事業所體現的文化“公共性”價值逐步成為政府和社會追求的主要目標。2005年，中共中央、國務院發出《關於深化文化體制改革的若干意見》提出，“推進文化事業單位改革，要根據現有文化事業單位的性質和功能，區別對待、分類指導，明確不同的改革要求。要加大公益性文化事業投入，調整資源配置，逐步構建公共文化服務體系”。

在文化領域的總體性知識體系中，文化事業與文化產業並沒有完全分離。文化事業能夠對文化產業的發展發揮基礎支撐的獨特作用，進而為整個區域的文化建設提升產業基礎。同時，作為公共文化服務的“鏡像”，中國文化產業的發展軌跡和內在邏輯，又為公共文化服務體系的建設提供了方向性指示。

一方面，文化產業的經營性和營利性，從反向上為界定公共文化的“公益性”提供了比照標準，使人們能夠更加深刻地認識到文化公益性的內涵和基本特徵；另一方面，文化產業的市場效率機制（如合同競爭、資源流動配置、技術應用等），也為改革公共產品社會化提供方式和效率分配方式提供了方法論上的借鑑。

公共文化服務為國家宏觀管理體制提供了一種“架構知識”，表徵了理論範式的轉型

我國公共文化服務理論既包含了傳統文化事業體制改革轉型的內涵，又包含了對新時代國家宏觀管理體制改革方向的標示。它通過為國家宏觀管理體制提供一種“架構知識”，推動計劃體制框架下的行政科層結構向市場體制下的契約管理結構轉變。

公共文化服務理論的確立，明確了深化文化體制改革的方向

由公共文化服務理論推動的公共文化服務體系建設，本身包含了從傳統文化事業體系到公共文化服務體系轉型的政策指向，但這種“轉型”的實現，要依賴國家自上而下的改革推動力。中國文化體制改革的經驗表明，改革的動力不完全來源於文化行業本身，更主要的來源於與公共文化產品供給、生產、分配和技術及財政保障相關的政府部門和消費者的壓力。

因此，公共文化服務體系建設既要依賴國家在科學技術、通信、交通和文化基礎設施等方面的建設進程，又要依賴關聯性政府部門、公共生產機構（文化單位）和消費者組織之間關係模式的重構。其管理和運營主體既要涉及政府、國有文化單位、民營文化組織和文化企業，還要涉及文化主管部門、科技部門、財政部門、廣電出版部門、審計監察部門。其中，每個主體都具有獨立的職能，但又在公共文化服務的目標任務下被整合起來，組成一個縱向的層級結構和橫向的協同結構。因此，公共文化服務體系建設要依賴一體化的知識，並高度依賴系統集成者的能力。在公共文化服務體系建設過程中，中央

公共文化服務體系的建設，標誌著我國傳統文化事業體制有了一個明晰的改革方向，它指引公共文化機構和政府管理系統逐漸脫離事業體系的軌道，轉入市場經濟體制的軌道，從而實現文化管理領域的“現代性”建構，包括：

在微觀層面上，實現公共生產者獨立主體性的重塑，公共文化領域面向社會開放，吸引社會力量進入公共生產，在國有文化單位之外培養形成公共文化的替代性生產者；在中觀層面上，政府與國有文化機構之間的關係由“父子型”向“契約型”轉變，公共文化單位不再是國家文化行政體系中的“附屬機構”，而是演變為一個相對獨立的公共生產機構（非營利性法人單位），建立健全事業法人治理結構，形成新的激勵約束機制，並基於獨立市場主體身份重構與政府、社會的關係；在宏觀層面上，推動宏觀管理體制的結構變遷，形成“黨委領導、政府管理”的科學管理體制。

公共文化服務理論的確立，為國家文化政策創新提供了基本規範

一是明確了從傳統文化事業體系到公共文化服務體系轉型的政策路徑。藉助於高度組織化的層級結構，傳統文化事業體系將社會文化資源整合於國有體制之中，形成了以國有文化單位為主導的單一組織形式。20世紀末，這種以行業系統和公有文化單位為基礎的事業體系隨著市場經濟的成熟而逐漸失靈。國家公共文化服務體系建設與文化事業體系的結構重組，是文化體制改革目標任務的兩個方面。

公共文化服務的理論表明，在推進文化事業制度變遷過程中，不論是改革文化單位與社會（市場）的關係模式，還是改革文化單位內部關係模式，都只是一種局部性改革（單元知識創新），難以從根本上改變傳統文化事業體制的基本架構。為此，必須進行以公共文化供給分配體系為目標的“管理系統結構”改革，用一種總體性戰略安排來支持結構調整中系統性的政策需求。

二是明確了

政府向社會購買公共服務的制度設計，理論上打破了“公域與私域、國家與社會、市場與政府”之間的界限，推動了公共服務的社會化。它藉助於公私合作方式，把政府無力承擔或者效率不高的公共事務轉化為非政府公共事務，由社會組織來承擔和處理。其意義在於，

三是明確了公共文化服務保障標準及其支出責任。在改革開放以來社會大轉型的持續進程中，政府公共事權與市場私人事權之間邊界不清且相互交叉，政府支出範圍模糊。

一方面，政府承擔了一些本應由市場自行調節的事權，財政過度介入市場營利性領域；另一方面，一些應由地方承擔的事權，中央財政也安排支出，本該由中央承擔的事權卻缺乏相應的財力安排，出現事權與支出責任的“錯搭”，“造成行政效率偏低，制約市場統一、司法公正和基本公共服務均等化”。為此，必須要重新界定政府與市場的政策邊界。

公共文化服務理論提出了公共財政制度改革的方向，包括：

在財政保障理念上，要實現從以保障供給為中心向以保障需求為中心的重心轉變；在財政保障範圍上，要實現從公共單位本位向公民權益本位的轉變；在財政管理渠道上，要實現從分散項目撥款向統籌綜合使用的轉變；在財政保障標準上，要實現從粗放定性型向量化規範型的轉變等。

依據公共文化產品的主要特徵和國家建立公共文化服務體系的總體改革目標，可以從理論和操作層面上建立區分政府與市場邊界、劃分中央與地方事權和支出責任的基本標準。在當前國家的五大類文化事務中，大體可以將“文化管理”“公共文化服務”“文化遺產保護”和“文化交流”（公益性文化項目）這4類文化事權歸入公共產品範疇，將“文化產業”歸入經營性產品或混合性產品範疇。可以確立將公共產品由政府提供或者保障提供，經營性產品由市場提供，混合性產品由市場提供、政府通過購買服務予以補貼的宏觀政策思路。

公共文化服務理論的確立，形成了國家文化繁榮發展的基礎

我國公共文化服務理論的提出和確立，是文化領域內的系統性創新成果，而不能僅僅理解為局部性的創新實踐。公共文化服務理論對於傳統文化事業理論的超越，本質上是要用一種與市場經濟體制相適應的有關公共文化產品供給與消費的知識系統，替代一種與計劃體制相適應的有關公共文化產品生產和分配的知識系統，因此是一種理論範式的轉型。

在這種新知識範式所界定的邊界之內，公共文化服務理論作為理論範式既標明瞭公共文化領域發展和演進的方向，也規範瞭解決問題的基本政策模式和技術模型，使我國文化行業的改革發展與日益成熟的市場經濟體制運行規律相適應，使文化領域的生產關係適應文化生產力的發展要求，從而保證我國文化建設的繁榮發展。

七十年來，我國公共文化理論歷經文化事業奠基期（1949—1978年）、事業單位改革啟動期（1979—1992年）、改革探索期（

參考文獻

①傅才武：《當代公共文化服務體系建設與傳統文化事業體系的轉型》，《江漢論壇》，2012年第1期。

②［美］珍妮特·V·登哈特、羅伯特·Ｂ·登哈特著，丁煌譯：《新公共服務——服務，而不是掌舵》，北京：中國人民大學出版社，2010年。

③李軍鵬：《公共服務型政府建設指南》，北京：中共黨史出版社，2005年，

④傅才武：《公共文化服務體系建設的現代性研究》，《光明日報》，2013年12月27日。

文章來源：《人民論壇》2019年11月上《中國公共文化服務的理論範式與政策邏輯》（文章有刪減）

作者：武漢大學國家文化發展研究院院長、教授、博導 傅才武

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