參考消息網3月13日報道當前的中日關係正處於穩步改善並進一步發展的關鍵階段，但無論與橫向的中日其他領域關係對比還是從縱向發展過程看，安全關係依然是中日關係中的最大短板。有鑑於此，要構建“契合新時代要求的中日關係”，必須修復這一短板，推動中日構建建設性安全關係，這也成為中日兩國政府的共識。中日雙方保持正面的相互安全認知和定位，持續進行積極的安全戰略互動，並採取有效的爭端解決措施和危機管控機制，三者相互補充，形成良性循環，構成中日建設性安全關係的應有內涵。
中日建設性安全關係的確立，需要以運轉良好的中日安全機制為基礎和平臺。根據國際機制的定義以及學界對安全機制的研究，所謂安全機制係指行為體（國家）在雙邊或多邊安全關係上或特定安全問題上達成的一系列明示或默認的原則、規範、規則和決策程序。套用到中日安全關係層面，中日安全機制則指中日在雙邊或多邊安全關係上或特定安全問題上達成的一系列明示或默認的原則、規範、規則和決策程序。
完整的中日安全機制，應包括傳統領域和非傳統領域的安全機制。傳統領域目前以2018年6月啟動的“中日海空聯絡機制”為標誌，非傳統領域以2018年10月簽訂的《中日海上搜尋救助合作協定》（SAR）為代表。可以說，目前的中日安全機制已經開啟了初步構建步伐，但尚存在問題。
一般說來，非傳統領域的合作要比傳統領域的合作相對簡單，且容易推進。SAR的簽訂標誌著中日非傳統安全領域合作進入機制化的新的歷史階段，同時也有望為加快兩國傳統安全領域關係的改善和可能的合作帶來傳導效應，更在亞太地區的非傳統安全合作領域具有示範意義。
中日加強海上非傳統安全合作的現實意義
非傳統安全領域的合作具有共同利益、共同威脅、非零和博弈等基本特點，這決定了其對於推動兩國積極安全互動、建立信任措施具有積極作用，是一個良好的溝通平臺。從海洋戰略、海上傳統安全以及中日相互的安全政策三個層面看，中日加強海上非傳統安全合作有重要的現實意義，它對緩解中日間可能的海洋戰略衝突、強化管控海上傳統安全問題上的行動互信以及為加強兩國的安全積極互動都有著重要的作用。
（一）有利化解中日海洋戰略衝突，共建“海洋命運共同體”
近年來，中日陸海統籌的戰略傾向愈加明顯，海上利益愈加交叉，在一定程度上增加了中日海洋戰略發生衝突的可能性，中日加強海上非傳統安全合作有利於相互明確戰略意圖，對共建“海洋命運共同體”具有示範性意義。
從現實主義的視角看，中日海上戰略關係的影響變量，主要包括中日海上實力對比、雙方意圖及亞太安全格局的變化。其中，中國海上實力的日益增強，正逐漸成為影響中日海上戰略關係的最主要變量。隨著中國提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的海洋發展戰略以及中國海軍提出從“近海防禦”到“遠海防衛”的戰略轉變，中國的海上防衛未來將拓展到世界上任何中國國家利益所在的所有海域和空間。與此同時，日本也相繼在《第三期海洋基本計劃》和新《防衛計劃大綱》中，分別提出了“綜合性海洋安全保障”與“跨域綜合防衛”的安全理念，意在打通傳統的陸海空和新興的空天網之間的界限，本質上也是一種陸海統籌戰略。這意味著中日在海洋發展戰略的方向和區域上存在著交叉，海洋利益存在著重疊。
在上述因素的交互作用下，中日如何避免相互間的海洋軍事戰略誤判，如何在重疊的海洋空間求得共存，是擺在兩國面前的一個棘手難題。為此，中日都在做著努力。2019年4月23日，習近平主席在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70週年多國海軍活動的外方代表團團長時，提出集思廣益、增進共識，努力為推動構建海洋命運共同體貢獻智慧。“海洋命運共同體”的戰略理念，為中日共同推進全球海洋治理提供了方向，而強化海上非傳統安全合作，則是踐行“海洋命運共同體”理念的重要路徑。
（二）強化管控海上傳統安全問題，增強“灰色事態”中的“行動互信”
東海方面的島嶼主權爭端、油氣資源開發等依然是中日之間的敏感問題，為管控這些問題，中日之間達成並開始實施海空聯絡機制。但從現狀看，這一機制的落實依然存在諸多問題，歸結到一點就是缺乏“行動互信”，即雙方防務部門之間在實際操作中依然缺乏互信，而不解決行動互信的問題，就無法為更高層次的戰略互信奠定基礎。
尤其需要強調的是，隨著中日在海上執法隊伍實力上的此消彼長，這一問題將愈加突出。中日在東海爭端中最為敏感的領域是日方所謂的“灰色事態”，最為敏感的主體是雙方的海洋執法部門（即中國海警局與日本海上保安廳），而這實際上已經超越了傳統安全的外延，要解決上述領域的行動互信問題，就需要到非傳統安全領域尋找解決問題的路徑。
（三）加強中日積極互動，塑造穩定的地區安全格局
從建構主義的視角看，鑑於美國實力的相對下降和特朗普政府亞洲政策的不確定性，中日相互的安全政策及其互動成為更重要的變量，對亞洲的地區安全格局起著越來越重要的塑造作用。從近來中美日三邊關係研究的最新成果來看，“中日關係對中美關係、美日關係的‘反作用’在上升，已不再是後者的完全因變量，中國對日外交也越來越帶有超越雙邊的全局意涵”。這為中日安全關係的地區影響提供了佐證。
可見，當前中日安全互動與東亞地區安全複合體的未來態勢有著極強的聯動效應，若中日安全互動更為積極，則東亞地區格局將日益向地區安全機制的方向發展，而若互動更為消極，則東亞地區格局將日益凸顯衝突一面。因此，中日若強化海上非傳統安全合作，在應對共同威脅基礎上維護共同的安全利益，促進雙方的積極安全互動，將對建構積極的地區安全格局有著重要作用。
中日海上非傳統安全合作的現狀
海上的非傳統安全合作領域頗多，如海上搜救、反恐、反海盜、反跨國有組織犯罪等。中日海上非傳統安全合作政策理念上基本一致，又面臨不少共同威脅，而且同時參加了大多數相關國際條約和對話及合作機制，這些都為未來強化雙方的合作奠定了基礎。本節將對這些合作進行評價，並就其中的一些問題略作梳理。
（一）政策理念上的契合：重視地區和國際合作
中國的非傳統安全政策和理念保持了連續性。在2002年的《關於加強非傳統安全領域合作的中方立場文件》和2017年的《中國的亞太安全合作政策》白皮書中，中國主張，處理跨國問題，需要跨國合作。針對非傳統安全問題的跨國和跨地區的特點，各國只有加強相互協調，開展國際和地區合作，才能有效應對非傳統安全問題帶來的新挑戰。中國作為國際社會負責任的一員，願與各方開展在非傳統安全領域的協調與合作。在海上安全領域，中國一貫提倡平等、務實、共贏的海上安全合作，堅持合作應對海上傳統安全威脅和非傳統安全威脅。中國致力於與各方加強合作，共同應對挑戰，維護海上和平穩定。
日本更早將非傳統安全政策納入國家戰略，是開展非傳統安全合作的先行者。早在20世紀80年代和90年代末，日本就提出了“綜合安全保障”“人的安全保障”概念，並將“經濟安全保障”、“全球性課題”和“非傳統威脅”三項政策課題作為重點。在確保“人的安全保障”方面，日本致力於通過外交努力建立國際合作機制和普及理念，比如2001年，在日本倡導下，聯合國成立了“人類安全委員會”，併成功通過包括“人的安全保障”的國際合作宣言。在反恐方面，“9·11”事件後，日本積極制定國際反恐對策，基於《反恐特別措施法》以及《補給支援特別措施法》向印度洋派遣海上自衛隊艦艇，在廣泛領域開展國際合作，並通過ODA幫助發展中國家提高反恐能力。在反海盜方面，日本積極參加2008年以來亞丁灣的國際反海盜行動，同時推動《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》於2006年9月正式生效，進而促進了亞洲反海盜的國際合作。此外，日本還在2018年12月出臺的新《防衛計劃大綱》中強調，為增進與中國的相互理解與信任關係，推進多層次的對話和交流。
（二）多邊條約和機制中的重要成員
中日長期參與全球和地區海上非傳統安全合作，參加了多數相關國際條約及對話和合作機制，是全球和地區海上非傳統安全合作的重要角色，這為兩國強化海上非傳統安全合作打下了實踐和能力基礎。
中日強化海上非傳統安全合作的現實路徑
結合目前存在的問題以及現有的條件和形勢，中日應在總體合作框架、具體對話和合作機制、合作領域的先後次序以及聯演聯訓的類型模式等幾個方面，強化雙邊的海上非傳統安全合作。在合作過程中，既要借鑑各方面經驗，又要根據具體問題創新合作形式，使雙方的合作具有針對性和可操作性，並對傳統安全合作具有良好的傳導效應。
（一）通過日益頻繁的高層和防務對話，形成兩國一攬子海上非傳統安全對話和合作框架
要推動海上非傳統安全合作從對話逐步過渡到合作，並提高合作密度和強度，需要兩國政府和防務部門間的一攬子合作框架，這是強化合作的政治和制度基礎。而要想形成總體合作框架，又需要雙方高層和防務部門在頻繁的交流中逐步形成合作共識，最終水到渠成達成合作框架。
目前中日首腦會晤日益密切，2019年12月，習主席與來華出席第八次中日韓領導人會議的安倍首相會晤時，雙方首腦再次明確“要更加積極地構建建設性安全關係”。雙方綜合性、戰略性、安全以及海上事務的高層和防務部門間的對話平臺愈加全面，目前中日在政治和安全層面，除了首腦會晤以外，形成了從副國級領導到副部級再到司局級的多個層面的雙邊對話和協商機制，即中日高級別政治對話、中日戰略對話、中日安全對話和外交當局定期磋商、中日海洋事務高級別磋商，這些對話機制成為落實首腦會晤提出的建設性安全關係的重要協調平臺。從某些對話平臺對外公開的內容來看，兩國正在形成從對話向合作過渡的良好氛圍，比如2018年12月和2019年5月，中日陸續舉行第十輪和第十一輪海洋事務高級別磋商。第十輪磋商的重要成果是中國海上搜救中心與日本海上保安廳確認了《中日海上搜救協定》生效後的聯絡方式，確認將促進信息交換、共同訓練等。第十一輪磋商的重要成果包括：雙方同意，為增進涉海領域的相互理解和信任，將開展中日外交部門涉海人員互訪交流；雙方確認遵守中日雙方關於海洋科考相互通報框架和《聯合國海洋法公約》有關規定，願就相關事宜繼續保持溝通。
鑑於以上的良好條件和氛圍，雙方政府應藉機就海上非傳統安全合作形成一個總體性的框架協議。這一框架應明確雙方的合作主體包括海上執法機構和海軍等軍警各主要部門，確定合作領域包括漁業執法、航道安全、海上搜救、反海上恐怖主義、反海盜、打擊海上跨國有組織犯罪等，就各領域的合作條件和優先順序展開綜合評估，制定各領域的具體合作機制和聯演聯訓計劃，消除影響合作的負面清單，積累有利因素，為機制化開展海上非傳統安全合作打下良好基礎；為提高效率，集約化解決同類的一攬子問題，可將之前非傳統安全相關的問題進行合併，集中到同一個對話平臺比如海洋事務高級別磋商機制，並在此機制下設置次級專門機制。
（二）完善和細化現有雙邊海上非傳統安全合作機制，做好聯訓計劃，積累合作經驗
近些年來，中國在海上搜救方面日益與國際接軌，強化“全球視角”，推動國際合作，能力和經驗都有了大幅提升，這也為2018年兩國在良好政治氛圍下籤署雙邊合作協定打下了基礎。
在簽訂中日SAR協定之前，兩國已經有了多邊框架下的對話和訓練基礎。比如2005年7月，中國、韓國和日本在東海舉行聯合搜救演習；中、俄、韓、日自1996年起輪流舉辦海上搜救操作級別聯席會議，這是四國政府間搜救合作機制的一項重要內容，旨在加強西北太平洋海上搜救合作，建立日常搜救信息交流和四國海上搜救中心之間的聯合搜救與通信演習的制度。早在2008年的四國海上搜救操作級別聯席會議中，中國與日本代表團便籤署了中日雙邊海上搜救合作框架協議，目前的SAR雙邊協定可謂水到渠成。
綜合來看，中日強化海上搜救合作既有動力也有基礎，應該藉助當前良機嘗試加強雙邊海上搜救演練。從人員配合、信息共享、裝備和技術操作等細節入手，逐步積累合作經驗，做好詳細的聯訓計劃，訓練科目可以由淺入深、由少到多，漸進增強密度和強度，聯訓後配以專業的實際操作交流討論會以總結經驗、形成機制。這種雙邊海上搜救演練對東海主權爭端中的緊張態勢具有相當的緩釋作用。
（三）加強多邊非傳統安全合作框架下的聯演聯訓重合度和協調度，強化反海盜、人道主義援助與救災演訓或行動合作，強化防務部門間的“行動互信”
如上文所述，防務部門間缺乏“行動互信”是中日海空聯絡機制落實中的最大障礙和短板，鑑於中日海上傳統安全層面的敏感問題依然存在，目前來看，從非傳統安全領域、在已有的多邊框架下尋求增強兩國防務部門間的“行動互信”是一個有效路徑。
1.加大目前中日均參加的多邊聯合軍演甚至軍事行動中的協調程度
譬如，反海盜聯合演練、“眼鏡蛇”聯合軍演、東盟防長擴大會框架下的聯合軍演等，中日可以探討在這些聯合軍演中設置部門間的相互訪問、交流、研討，加強彼此的溝通和了解，並適當增加次一級訓練科目。實際上，中日在亞丁灣的反海盜演練中已有了非常好的嘗試，未來可在此基礎上加強協調的密度和深度。
2.拓展聯演聯訓的領域，提高演練綜合性，探討在人道主義援助與救災方面的聯演聯訓
與海上搜救、反恐、反海盜這些單一領域相比，人道主義援助與救災涉及範圍更廣，綜合性更強，因此更具有實質性的演練效果，有利於防務部門間更深入的瞭解彼此的行動流程和規則執行度，更利於增強“行動互信”。大多數的多邊框架軍演是綜合性軍演，涵蓋傳統安全和非傳統安全多個領域，演練科目大多帶有綜合性，“行動互信”也就跨越非傳統的界限，向傳統安全領域順勢傳導。
3.加強中國在南海非傳統安全合作領域的存在感，加大與日美協調，糾正日美等在東南亞區域人道援助與救災演練中日益強烈的排他性和零和博弈苗頭
近些年來，日美主導的HA/DR訓演模式過於偏重於日美雙邊關係，日益帶有地緣政治博弈色彩。日美希望通過增強同盟本身的HA/DR能力進而提高威懾力，達到與中國軍事力量在該區域的動態平衡。在這種情況下，美日同盟的夥伴關係網絡是排他性的。對於東南亞國家來說，中國和日美在東南亞實現動態平衡才符合區域國家的最大利益，而HA/DR合作如果只有上述的美日同盟模式，顯然並不利於東南亞國家的平衡策略。鑑於此，如果日美同盟能在東南亞區域以及非傳統安全領域增強對中國的包容性，保持對與中方開展非傳統安全領域合作的開放性，將更有利於東南亞的地區安全。
儘管中日海上非傳統安全合作並非新問題，但它在新的時代背景下具有新的意義，本文正是從推動中日構建建設性安全關係的新視角對上述問題進行了重新審視。中日加強海上非傳統安全合作的現實意義重大，與中日建設性安全關係之間有著密切的邏輯聯繫。中日加強海上非傳統安全合作，既有宏觀意義也有微觀作用，宏觀上利於共建“海洋命運共同體”，微觀上則有利於加強雙方的“行動互信”。
同時，中日加強海上非傳統安全合作具有政策、理念基礎，問題在於如何理順實際操作層面的機制和流程。中日加強海上非傳統安全合作，既要立足現有的雙多邊合作機制，同時也要根據實際條件和時代背景進行創新，創設具有針對性的合作機制，關鍵是要加強雙方的“行動互信”，準確判斷對方的戰略意圖。
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