参考消息网3月13日报道当前的中日关系正处于稳步改善并进一步发展的关键阶段，但无论与横向的中日其他领域关系对比还是从纵向发展过程看，安全关系依然是中日关系中的最大短板。有鉴于此，要构建“契合新时代要求的中日关系”，必须修复这一短板，推动中日构建建设性安全关系，这也成为中日两国政府的共识。中日双方保持正面的相互安全认知和定位，持续进行积极的安全战略互动，并采取有效的争端解决措施和危机管控机制，三者相互补充，形成良性循环，构成中日建设性安全关系的应有内涵。
中日建设性安全关系的确立，需要以运转良好的中日安全机制为基础和平台。根据国际机制的定义以及学界对安全机制的研究，所谓安全机制系指行为体（国家）在双边或多边安全关系上或特定安全问题上达成的一系列明示或默认的原则、规范、规则和决策程序。套用到中日安全关系层面，中日安全机制则指中日在双边或多边安全关系上或特定安全问题上达成的一系列明示或默认的原则、规范、规则和决策程序。
完整的中日安全机制，应包括传统领域和非传统领域的安全机制。传统领域目前以2018年6月启动的“中日海空联络机制”为标志，非传统领域以2018年10月签订的《中日海上搜寻救助合作协定》（SAR）为代表。可以说，目前的中日安全机制已经开启了初步构建步伐，但尚存在问题。
一般说来，非传统领域的合作要比传统领域的合作相对简单，且容易推进。SAR的签订标志着中日非传统安全领域合作进入机制化的新的历史阶段，同时也有望为加快两国传统安全领域关系的改善和可能的合作带来传导效应，更在亚太地区的非传统安全合作领域具有示范意义。
中日加强海上非传统安全合作的现实意义
非传统安全领域的合作具有共同利益、共同威胁、非零和博弈等基本特点，这决定了其对于推动两国积极安全互动、建立信任措施具有积极作用，是一个良好的沟通平台。从海洋战略、海上传统安全以及中日相互的安全政策三个层面看，中日加强海上非传统安全合作有重要的现实意义，它对缓解中日间可能的海洋战略冲突、强化管控海上传统安全问题上的行动互信以及为加强两国的安全积极互动都有着重要的作用。
（一）有利化解中日海洋战略冲突，共建“海洋命运共同体”
近年来，中日陆海统筹的战略倾向愈加明显，海上利益愈加交叉，在一定程度上增加了中日海洋战略发生冲突的可能性，中日加强海上非传统安全合作有利于相互明确战略意图，对共建“海洋命运共同体”具有示范性意义。
从现实主义的视角看，中日海上战略关系的影响变量，主要包括中日海上实力对比、双方意图及亚太安全格局的变化。其中，中国海上实力的日益增强，正逐渐成为影响中日海上战略关系的最主要变量。随着中国提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的海洋发展战略以及中国海军提出从“近海防御”到“远海防卫”的战略转变，中国的海上防卫未来将拓展到世界上任何中国国家利益所在的所有海域和空间。与此同时，日本也相继在《第三期海洋基本计划》和新《防卫计划大纲》中，分别提出了“综合性海洋安全保障”与“跨域综合防卫”的安全理念，意在打通传统的陆海空和新兴的空天网之间的界限，本质上也是一种陆海统筹战略。这意味着中日在海洋发展战略的方向和区域上存在着交叉，海洋利益存在着重叠。
在上述因素的交互作用下，中日如何避免相互间的海洋军事战略误判，如何在重叠的海洋空间求得共存，是摆在两国面前的一个棘手难题。为此，中日都在做着努力。2019年4月23日，习近平主席在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时，提出集思广益、增进共识，努力为推动构建海洋命运共同体贡献智慧。“海洋命运共同体”的战略理念，为中日共同推进全球海洋治理提供了方向，而强化海上非传统安全合作，则是践行“海洋命运共同体”理念的重要路径。
（二）强化管控海上传统安全问题，增强“灰色事态”中的“行动互信”
东海方面的岛屿主权争端、油气资源开发等依然是中日之间的敏感问题，为管控这些问题，中日之间达成并开始实施海空联络机制。但从现状看，这一机制的落实依然存在诸多问题，归结到一点就是缺乏“行动互信”，即双方防务部门之间在实际操作中依然缺乏互信，而不解决行动互信的问题，就无法为更高层次的战略互信奠定基础。
尤其需要强调的是，随着中日在海上执法队伍实力上的此消彼长，这一问题将愈加突出。中日在东海争端中最为敏感的领域是日方所谓的“灰色事态”，最为敏感的主体是双方的海洋执法部门（即中国海警局与日本海上保安厅），而这实际上已经超越了传统安全的外延，要解决上述领域的行动互信问题，就需要到非传统安全领域寻找解决问题的路径。
（三）加强中日积极互动，塑造稳定的地区安全格局
从建构主义的视角看，鉴于美国实力的相对下降和特朗普政府亚洲政策的不确定性，中日相互的安全政策及其互动成为更重要的变量，对亚洲的地区安全格局起着越来越重要的塑造作用。从近来中美日三边关系研究的最新成果来看，“中日关系对中美关系、美日关系的‘反作用’在上升，已不再是后者的完全因变量，中国对日外交也越来越带有超越双边的全局意涵”。这为中日安全关系的地区影响提供了佐证。
可见，当前中日安全互动与东亚地区安全复合体的未来态势有着极强的联动效应，若中日安全互动更为积极，则东亚地区格局将日益向地区安全机制的方向发展，而若互动更为消极，则东亚地区格局将日益凸显冲突一面。因此，中日若强化海上非传统安全合作，在应对共同威胁基础上维护共同的安全利益，促进双方的积极安全互动，将对建构积极的地区安全格局有着重要作用。
中日海上非传统安全合作的现状
海上的非传统安全合作领域颇多，如海上搜救、反恐、反海盗、反跨国有组织犯罪等。中日海上非传统安全合作政策理念上基本一致，又面临不少共同威胁，而且同时参加了大多数相关国际条约和对话及合作机制，这些都为未来强化双方的合作奠定了基础。本节将对这些合作进行评价，并就其中的一些问题略作梳理。
（一）政策理念上的契合：重视地区和国际合作
中国的非传统安全政策和理念保持了连续性。在2002年的《关于加强非传统安全领域合作的中方立场文件》和2017年的《中国的亚太安全合作政策》白皮书中，中国主张，处理跨国问题，需要跨国合作。针对非传统安全问题的跨国和跨地区的特点，各国只有加强相互协调，开展国际和地区合作，才能有效应对非传统安全问题带来的新挑战。中国作为国际社会负责任的一员，愿与各方开展在非传统安全领域的协调与合作。在海上安全领域，中国一贯提倡平等、务实、共赢的海上安全合作，坚持合作应对海上传统安全威胁和非传统安全威胁。中国致力于与各方加强合作，共同应对挑战，维护海上和平稳定。
日本更早将非传统安全政策纳入国家战略，是开展非传统安全合作的先行者。早在20世纪80年代和90年代末，日本就提出了“综合安全保障”“人的安全保障”概念，并将“经济安全保障”、“全球性课题”和“非传统威胁”三项政策课题作为重点。在确保“人的安全保障”方面，日本致力于通过外交努力建立国际合作机制和普及理念，比如2001年，在日本倡导下，联合国成立了“人类安全委员会”，并成功通过包括“人的安全保障”的国际合作宣言。在反恐方面，“9·11”事件后，日本积极制定国际反恐对策，基于《反恐特别措施法》以及《补给支援特别措施法》向印度洋派遣海上自卫队舰艇，在广泛领域开展国际合作，并通过ODA帮助发展中国家提高反恐能力。在反海盗方面，日本积极参加2008年以来亚丁湾的国际反海盗行动，同时推动《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》于2006年9月正式生效，进而促进了亚洲反海盗的国际合作。此外，日本还在2018年12月出台的新《防卫计划大纲》中强调，为增进与中国的相互理解与信任关系，推进多层次的对话和交流。
（二）多边条约和机制中的重要成员
中日长期参与全球和地区海上非传统安全合作，参加了多数相关国际条约及对话和合作机制，是全球和地区海上非传统安全合作的重要角色，这为两国强化海上非传统安全合作打下了实践和能力基础。
中日强化海上非传统安全合作的现实路径
结合目前存在的问题以及现有的条件和形势，中日应在总体合作框架、具体对话和合作机制、合作领域的先后次序以及联演联训的类型模式等几个方面，强化双边的海上非传统安全合作。在合作过程中，既要借鉴各方面经验，又要根据具体问题创新合作形式，使双方的合作具有针对性和可操作性，并对传统安全合作具有良好的传导效应。
（一）通过日益频繁的高层和防务对话，形成两国一揽子海上非传统安全对话和合作框架
要推动海上非传统安全合作从对话逐步过渡到合作，并提高合作密度和强度，需要两国政府和防务部门间的一揽子合作框架，这是强化合作的政治和制度基础。而要想形成总体合作框架，又需要双方高层和防务部门在频繁的交流中逐步形成合作共识，最终水到渠成达成合作框架。
目前中日首脑会晤日益密切，2019年12月，习主席与来华出席第八次中日韩领导人会议的安倍首相会晤时，双方首脑再次明确“要更加积极地构建建设性安全关系”。双方综合性、战略性、安全以及海上事务的高层和防务部门间的对话平台愈加全面，目前中日在政治和安全层面，除了首脑会晤以外，形成了从副国级领导到副部级再到司局级的多个层面的双边对话和协商机制，即中日高级别政治对话、中日战略对话、中日安全对话和外交当局定期磋商、中日海洋事务高级别磋商，这些对话机制成为落实首脑会晤提出的建设性安全关系的重要协调平台。从某些对话平台对外公开的内容来看，两国正在形成从对话向合作过渡的良好氛围，比如2018年12月和2019年5月，中日陆续举行第十轮和第十一轮海洋事务高级别磋商。第十轮磋商的重要成果是中国海上搜救中心与日本海上保安厅确认了《中日海上搜救协定》生效后的联络方式，确认将促进信息交换、共同训练等。第十一轮磋商的重要成果包括：双方同意，为增进涉海领域的相互理解和信任，将开展中日外交部门涉海人员互访交流；双方确认遵守中日双方关于海洋科考相互通报框架和《联合国海洋法公约》有关规定，愿就相关事宜继续保持沟通。
鉴于以上的良好条件和氛围，双方政府应借机就海上非传统安全合作形成一个总体性的框架协议。这一框架应明确双方的合作主体包括海上执法机构和海军等军警各主要部门，确定合作领域包括渔业执法、航道安全、海上搜救、反海上恐怖主义、反海盗、打击海上跨国有组织犯罪等，就各领域的合作条件和优先顺序展开综合评估，制定各领域的具体合作机制和联演联训计划，消除影响合作的负面清单，积累有利因素，为机制化开展海上非传统安全合作打下良好基础；为提高效率，集约化解决同类的一揽子问题，可将之前非传统安全相关的问题进行合并，集中到同一个对话平台比如海洋事务高级别磋商机制，并在此机制下设置次级专门机制。
（二）完善和细化现有双边海上非传统安全合作机制，做好联训计划，积累合作经验
近些年来，中国在海上搜救方面日益与国际接轨，强化“全球视角”，推动国际合作，能力和经验都有了大幅提升，这也为2018年两国在良好政治氛围下签署双边合作协定打下了基础。
在签订中日SAR协定之前，两国已经有了多边框架下的对话和训练基础。比如2005年7月，中国、韩国和日本在东海举行联合搜救演习；中、俄、韩、日自1996年起轮流举办海上搜救操作级别联席会议，这是四国政府间搜救合作机制的一项重要内容，旨在加强西北太平洋海上搜救合作，建立日常搜救信息交流和四国海上搜救中心之间的联合搜救与通信演习的制度。早在2008年的四国海上搜救操作级别联席会议中，中国与日本代表团便签署了中日双边海上搜救合作框架协议，目前的SAR双边协定可谓水到渠成。
综合来看，中日强化海上搜救合作既有动力也有基础，应该借助当前良机尝试加强双边海上搜救演练。从人员配合、信息共享、装备和技术操作等细节入手，逐步积累合作经验，做好详细的联训计划，训练科目可以由浅入深、由少到多，渐进增强密度和强度，联训后配以专业的实际操作交流讨论会以总结经验、形成机制。这种双边海上搜救演练对东海主权争端中的紧张态势具有相当的缓释作用。
（三）加强多边非传统安全合作框架下的联演联训重合度和协调度，强化反海盗、人道主义援助与救灾演训或行动合作，强化防务部门间的“行动互信”
如上文所述，防务部门间缺乏“行动互信”是中日海空联络机制落实中的最大障碍和短板，鉴于中日海上传统安全层面的敏感问题依然存在，目前来看，从非传统安全领域、在已有的多边框架下寻求增强两国防务部门间的“行动互信”是一个有效路径。
1.加大目前中日均参加的多边联合军演甚至军事行动中的协调程度
譬如，反海盗联合演练、“眼镜蛇”联合军演、东盟防长扩大会框架下的联合军演等，中日可以探讨在这些联合军演中设置部门间的相互访问、交流、研讨，加强彼此的沟通和了解，并适当增加次一级训练科目。实际上，中日在亚丁湾的反海盗演练中已有了非常好的尝试，未来可在此基础上加强协调的密度和深度。
2.拓展联演联训的领域，提高演练综合性，探讨在人道主义援助与救灾方面的联演联训
与海上搜救、反恐、反海盗这些单一领域相比，人道主义援助与救灾涉及范围更广，综合性更强，因此更具有实质性的演练效果，有利于防务部门间更深入的了解彼此的行动流程和规则执行度，更利于增强“行动互信”。大多数的多边框架军演是综合性军演，涵盖传统安全和非传统安全多个领域，演练科目大多带有综合性，“行动互信”也就跨越非传统的界限，向传统安全领域顺势传导。
3.加强中国在南海非传统安全合作领域的存在感，加大与日美协调，纠正日美等在东南亚区域人道援助与救灾演练中日益强烈的排他性和零和博弈苗头
近些年来，日美主导的HA/DR训演模式过于偏重于日美双边关系，日益带有地缘政治博弈色彩。日美希望通过增强同盟本身的HA/DR能力进而提高威慑力，达到与中国军事力量在该区域的动态平衡。在这种情况下，美日同盟的伙伴关系网络是排他性的。对于东南亚国家来说，中国和日美在东南亚实现动态平衡才符合区域国家的最大利益，而HA/DR合作如果只有上述的美日同盟模式，显然并不利于东南亚国家的平衡策略。鉴于此，如果日美同盟能在东南亚区域以及非传统安全领域增强对中国的包容性，保持对与中方开展非传统安全领域合作的开放性，将更有利于东南亚的地区安全。
尽管中日海上非传统安全合作并非新问题，但它在新的时代背景下具有新的意义，本文正是从推动中日构建建设性安全关系的新视角对上述问题进行了重新审视。中日加强海上非传统安全合作的现实意义重大，与中日建设性安全关系之间有着密切的逻辑联系。中日加强海上非传统安全合作，既有宏观意义也有微观作用，宏观上利于共建“海洋命运共同体”，微观上则有利于加强双方的“行动互信”。
同时，中日加强海上非传统安全合作具有政策、理念基础，问题在于如何理顺实际操作层面的机制和流程。中日加强海上非传统安全合作，既要立足现有的双多边合作机制，同时也要根据实际条件和时代背景进行创新，创设具有针对性的合作机制，关键是要加强双方的“行动互信”，准确判断对方的战略意图。
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