唐建中元年（公元780年），由於傳統的租庸調製度全面崩潰，宰相楊炎向唐德宗李適建議推行新稅法。即將徵收穀物、布匹等實物為主的租庸調法改為徵收金錢為主，一年兩次徵稅，史稱“兩稅法”。
兩稅法的本質上就是以戶稅和地稅來代替租庸調的新稅制，其根本在於“戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差”。即是放棄了傳統上以人丁為根本、按戶籍所在地收稅的徵稅模式，根據居住地所擁有的資產、土地田畝等量級，並上籍徵稅。
兩稅法實施的原因：均田及租庸調製的瓦解
“輕徭薄賦”的租庸調製度
唐初時，唐政府以均田制為基礎確立了租庸調製度，唐初的均田制規定：“丁男二十歲以上，授田百畝，其中二十畝為永業田，八十畝為口分田。”並根據授田的記錄實行租庸調製。所謂“租庸調”即是分為租、庸、調來進行稅務徵收的制度。租就是田租，每年要納粟二石；庸則是力役，每年替政府服勞役二十日，但也可用絹等物品折抵役期；調則是戶調，男丁隨鄉土所產而納。租與庸都是以“人丁”為本，不論土地、財產的多少，都要按丁交納同等數量的絹、粟。
唐建立之初，由於經年戰亂而地廣人稀，租庸調製得以順利施行，在國家財政富足的情況下仍能保證底層民眾的生計，中唐賢相陸贄曾稱讚唐初的租庸調製為：
“有田則有租，有家則有調，有身則有庸。……以之厚生，則不堤防而家業可久；以之成務，則不校閱而眾寡可知；以之為理，則法不煩而教化行；以之成賦，則下不困而上用足。”
唐初的租庸調製的核心思想在於輕徭薄賦，唐初的兵制是府兵制，府兵制的軍屯極大的減少了唐朝廷在財政上的負擔，唐政府的稅收在唐初大體維持在足夠支持中央運轉的狀態，陸贄稱之為良政也是言符其實。
而單從稅率上來講，唐代的租庸調製比起前代要低了許多，從租庸調法的徵收稅率而言，就“租”而言，結合唐朝前期土地制度———均田制來看，農民每人擁有八十畝的口分田，若以每畝收一石進行統計，口分田中大概收成八十石，但只需要繳納二石，“租” 徵收率僅為2.5%，即使與以輕徭薄賦著稱的漢初相比，也是相對較輕的。而“庸”的話，漢制更戍之役，復歲一月，租庸調法僅規定二十日，即漢代的三分之二。就“調”而言， 西晉的戶調，丁戶歲輸絹之匹、綿三斤，相比之下多達唐代的七倍。
除了稅率低以外，當時的租庸調製中海油有許多關於減免稅法的規定，如針對遭受水旱蟲等自然災害的地方，唐政府根據莊稼受災情況對其進行劃分。即是：
“凡水旱蟲霜為災害則有分數。十分損四以上免租；損六以上免租調；損七以上課役俱免。若桑麻損盡者，各免調，若已役已輸者，聽免其來年。凡丁新附於籍帳者。春附則課役並徵。夏附則免課從役。秋冬附則課役俱免。”
此外，唐政府還對一些特定人群的租庸調做出了豁免，比如孝子順孫、節義夫妻或者是生活上有困難的老人，到官府報備之後便可免除。唐初的租庸調法在保證了唐政府的財政收入的同時減免了百姓的負擔，國內呈現一片祥和氣象。
租庸調法的缺陷
雖然陸贄對唐初租庸調法評價甚高，但是租庸調法也存在了不少的缺陷。租庸調法看似簡單，但在信息傳遞極不發達的中古時代，租庸調以人丁為計稅標準實則實行起來有相當的困難，比如關於人丁的方面就沒有準確的規定。
唐政府最初是以21歲成丁並參與計稅，但僅在唐初至廣德年間就出現了多次變動。雖然租庸調法中規定了遇有災年須根據荒歉的程度進行減免，但減免的標準並不統一，而是是由在當地負責徵稅的官吏掌握，其中就難免會出現中飽私囊，分配不公的情況。
再者，政府授予的土地雖然名義上平均，但實際上有寬狹之分，而有些地根本無法進行耕作，在某些比較貧窮的地方，甚至出現每丁分得的土地尚不足租庸調法規定的一半，這樣農民難以保障有足夠的產品予以納稅，這樣一來，租庸調法反而對於資產豐厚之人有所蔭庇。
租庸調製度分為課戶與免課戶，課戶即是要向國家繳納賦稅的丁口，而免課戶則是以官員、寺廟為主的無須負擔負役，並且享有佔田佔地，建立莊園等一系列的特權人群。而且隨著士紳階級、寺廟不斷通過自己的權力吞沒土地之後，到了中唐原來針對免課戶的戶稅和地稅，也要由課戶一併承擔。
這些特權階級的存在，隨著時間的推移無疑成了租庸調製的侵蝕者。天寶八年時，唐玄宗李隆基就指出：“籍帳之間，虛存戶口；調賦之際，旁及親鄰。此弊因循，其事自久。”租庸調法在當時實行起來已經有相當的難度。
租庸調製度與均田制的施行息息相關，到了這時隨著商品經濟發展以及土地兼併，往往出現被授田者授予田地不足畝的情況，而在這種情況下，農民仍然需要繳納定額的賦稅，生活開始不堪重負，不斷出現了逃亡的情況，均田制的稅基被嚴重破壞。
到了安史之亂以後，唐代中央的威權墮地，失去了掌握戶口及清查田畝的能力，中央政府對於全國各地的財政徵收能力逐漸被迫下放地方政府。因此，藩鎮、貴族官僚戶、庇廕戶則乘機不斷擴大自身的土地田產並逃避租庸調行為，而對於管轄範圍內肆意徵收賦稅。
底層的農民百姓要承受高額的賦稅與繁重的徭役，此消彼長之間，唐代中央的收入捉襟見肘。到了唐代宗年間，在中央、節度使的層層盤剝下就連以富庶著稱的江南地區都接連出現農民起義，租庸調製幾乎瓦解破壞，到了不得不改的地步。
兩稅法的雛形：地稅和戶稅的基本徵收模式
在兩稅法的變革醞釀之前，唐政府有兩個重要的基礎，即是地稅和戶稅的徵收。地稅在隋代時，是作為為設置各地義倉而向人民徵收的賦稅。隋代的義倉是一種由政府設置，專供災荒年救急所用的屯糧倉庫。
唐代承襲隋制，保留了義倉的設置，唐太宗貞觀二年時，戶部尚書韓仲良奏請：“……墾田，畝納 二升。其粟、麥、粳稻之屬，各依土地，貯之州縣，以備凶年。”這時的地稅，由中央下達政令，地方負責按田畝數量開始徵收並屯於地方糧倉，開啟了稅收從土地數量徵收的先例。
到了唐玄宗以後，由於租庸調法已經出現了比較嚴重的問題，地稅用來賑災的性質開始減弱，逐漸轉為一項國家的正式收入。天寶年間，地稅也從原本的儲藏於地方改變為由州縣輸送至中央的“用實京庫”。到了大曆四年，唐政府已經在京兆府規定了：“京兆來秋稅，宜分作兩等，上下各半，上等每畝稅一斗，下等每畝稅六升。其荒田如能佃者， 宜準今年十月二十九日敕，一切每畝稅二升。
”雖然只是在長安周邊對推廣按田畝數量進行收稅的實驗，但當時的地稅徵收已經開始對不同的田地區分等級並徵收差別的稅率，即上等田地徵稅一斗，下等田地徵稅六升等，唐政府對於稅收的形式主體已經開始了原先按丁口徵收賦稅轉向按田畝數量來量級徵收的轉變。
戶稅顧名思義，就是按照戶口徵收賦稅，其徵收模式與地稅有著異曲同工之妙，都是根據貧富劃分等級收稅。在武德年間，唐政府規定了：
“今天下戶量其資產，定為三等。至九年三月，詔: 天下戶立三等，未盡升降，宜為九等……上上戶四千文，上中戶三千五百文，上下戶三千文。中上戶二千五百文，中中戶二千文，中下戶一千 五百文。下上戶一千文，下中戶七百文，下下戶五百文。”
唐初的戶稅一般來說不用經由地方上繳中央，而是用於各地方政府的支出度用，用以節省其長途運輸的費用，到了唐玄宗時期，租庸調法已經難以為國家徵收財稅，戶稅也逐漸開始擴大範圍徵收。除了用於地方財政以外，還負責了驛站以及部分地方軍事作用。
地稅和戶稅的實施轉型讓唐政府維持了財政上勉強的收支平衡，但在與租庸調法並行下，唐代中央政府的稅收形式太過繁雜，流經關節過多給了各地藩鎮、官吏等盤剝的空間。作為非系統性的稅收制度，造成中唐時期財政困窘最重要的問題——“逃戶”帶來的稅基減少以及節度使以及地方掌控財權的問題並沒有消除。
在這種情況下，在地稅和戶稅實施的基礎上，唐政府開始了新賦稅制度體系化的進程，以解決唐廷的財政危機。
兩稅法的思想及作用
在唐廷經過一系列對於租庸調製的搶救失敗以後，為了提高自身的財政徵收及分配能力，鞏固中央的統治，唐德宗終於下定決心廢除租庸調法，對稅制進行全面改革，在宰相楊炎在與唐德宗的奏對中談及了新稅法，在楊炎奏對的基礎上，唐廷敲定了兩稅法的全部內容，即：
- 量出為入，每年唐政府根據財政支出定出的總稅額，各地依照中央分配的數目向當地人戶徵收，減少官員的盤剝環節。
- 主戶（本地人）和客戶（外地人），都編入所居住州縣的戶籍，依照丁壯和財產的多少釐定徵收賦稅的量額。
- 兩稅分夏秋兩次徵收，夏稅限六月之前繳納，秋稅十一月之前繳納。
- 兩稅根據戶口的等級繳納賦稅，按照田畝的多寡繳納米粟，田畝稅以大曆十四年的墾田數為準，各地方均平徵收。
- 取消傳統的“租庸調法”和一切雜捐、雜稅，但丁額的統計仍然保持。
- 沒有固定住處的商人，所在州縣依照其收入徵收三十分之一的稅。
- 老弱病殘或者家中有特殊情況的人，可以免除賦稅。
唐政府對於實施兩稅法的核心思想，在於中央政府通過度地而稅、量出為入，核定統一的稅收渠道來達到把握稅權控制以及稅收分配的目的。兩稅法把以往的苛捐雜稅以及以往多條稅收渠道合併，同時將納入中央的控制範圍，不確定統一的稅率，而是改用攤派的方式從地方進行徵收。
同時，唐德宗派遣黜陟使分行全國各州縣，與各地方刺史共同計算滿足中央用度所需徵收的稅額，在稅額確定以後不得隨意更改，除此之外，黜陟使還要依據各地方的具體情況確定稅額，並劃分其不同用途下的度支，即“支留合送”，也就是留州（存放於地方，作為地方官府的支出使用）、送使（上繳給當地的節度使）、上貢（上交中央財政）三個部分，雜亂的諸多賦稅徵收流程被梳理，在源頭上制止了貪汙行為發生的同時也加強了中央對於地方財權的管控。
度地而稅將唐王朝的稅基從人轉向了地，解決了大量逃戶戶口與土地相分離的問題。這樣一來，中唐時期稅基減少和財權下放的問題雙雙得到了一定程度的緩解，中央政府在安史之亂後的財政能力空前加強，對於各地的統治逐漸恢復，為後來唐憲宗時的元和中興打下了基礎。
兩稅法的影響
兩稅法的誕生是針對原先的租庸調法所帶來的種種問題之後的，兩稅法在唐玄宗時就已經成型的地稅、戶稅等，在原先雜亂徵收的基礎上予以制度化，稅制相較之前精簡許多，提高了行政效率，減少了徵稅成本，多個稅種合而為一也省去了可能發生層層盤剝的諸多環節。
而實施兩稅法的最大創舉在於由“度人而稅”轉變為了“度地而稅”，最大程度上通過量出為入加強了中央對於地方的財稅徵收能力。兩稅法的出現並實施，除了給當時暮氣沉沉的唐王朝重新注入活力以外，也給後世的財稅制度留下了寶貴的參考意義，宋、元、明、清等王朝的財稅制度都深受“兩稅法”的影響。
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