文/國家金融與發展實驗室高級研究員尹中立
“房子是用來住的，不是用來炒的”，建立房地產長效機制的初衷是要解決房價長期只漲不跌的難題，目標是讓房地產市場迴歸到市場主導，讓市場機制決定房價的漲跌。本文梳理了我國改革開放後出臺的一系列住房制度與土地制度，以及每項制度對當時樓市的影響。作者認為，導致當前房價只漲不跌或易漲難跌的根本原因是土地制度，建立房地產長效機制的關鍵環節應是土地制度改革。
自2007年開始，決策部門就提出了建立房地產長效機制，過去十年有關部門一直在為建立房地產長效機制殫精竭慮，但長效機制一直待字閨中，說明此事難度相當大。
筆者認為，建立房地產長效機制的初衷是要解決房價長期只漲不跌的難題，目標是讓房地產市場迴歸到市場主導，讓市場機制決定房價的漲跌。
導致當前房價只漲不跌或易漲難跌的根本原因是土地制度。關於住房制度和土地制度改革，我們有必要從上個世紀八十年代初說起。在改革開放之初，我國經濟發展的最大制約因素是資本不足，當時所有的城鎮人口住房是實物分配，這種住房制度對政府和居民來說都不是最好的選擇。
如果土地使用權可以轉讓、可以獲得大量的資金，會更好的解決中國的住房問題。當時的我國憲法和國土管理法明確規定，土地是公有和集體所有，土地的所有權和使用權是不能轉讓的。1987年12月第一輪土地使用權有償轉讓在深圳開始試點，試點之後在全國人大進行討論，然後通過了這樣一個制度。
但是八十年代的整個土地制度改革和住房制度改革並沒有獲得突破性的進展。住房制度改革邁出了更大決定性的一步是在1998年，當時住房制度改革啟動，頒發了《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號，簡稱“23號文件”），23號文件是中國住房制度從計劃經濟向市場經濟轉軌的標誌。
當時面臨的內部困境是什麼呢？是人口與住房就業的突出矛盾。中國在60年代和70年代那十多年時間，新增加了3億多人口，這3億多人口到1998年正好是三十歲左右，是要買房、結婚的年齡，但是那個時候中國人均住房面積只有10平方米，北京和上海只有7平方米，所以在面臨住房矛盾的面前必須要改革。外部挑戰是亞洲金融危機對中國出口造成嚴重衝擊。
上述兩個衝擊加在一起，導致了住房制度的出臺。但是23號文件，1998年的住房制度改革，設計的是多層次住房供應體系。當時設計者廣泛吸收了全世界各個國家的住房制度的經驗，確立了我們國家住房體系目標，大概是這樣的比例關係：10%的最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；70%的中低收人家庭購買經濟適用住房；20%其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。
2003年在非典的衝擊之下，中國採取了寬鬆的貨幣政策。截止到2003年的6月份，新增加貸款就超過了2002年全年的總額，於是人民銀行就開始在非典疫情獲得了控制之後，開始控制信貸和貨幣。在當年的6月份出臺了121號文件，企圖控制房地產投資的增長速度。這個文件出臺之後，國務院在有關各方的呼籲和施壓之下，在當年的8月份出臺了一個非常重要的文件，即《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》，是以當年的國務院18號文件形式頒佈的。
2003年的18號文件確定了兩個核心要點。第一個是要把房地產建設成為支柱產業，這是在黨中央的文件當中第一次有這樣的提法。第二是要達到這個目標，要調整住房供應結構，因為1998年的住房供應結構是保留了大量的保障性住房的供應，但是在2003年開始調整住房供應結構，加大商品住房的供應比例。
為了落實國務院的18號文件精神，在2003年之後出臺了一系列的相關配套制度，這些制度影響最大的是2004年3月份由國土資源部等出臺《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定所有經營性的土地一律公開競價出讓（即土地招、拍、掛政策），這是開啟了中國土地價格上漲的制度性文件。其次是廢除跨行政區的佔補平衡制度，2004年4月份，國務院出臺《深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》。
在影響住房制度的所有制度當中，還有一個十分重要的制度是《中華人民共和國土地管理法》，土地管理法第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。簡單來說，農村集體所有制的土地必須賣給地方政府，由地方政府才能獲得合法的身份賣給開發商，中間的差價形成了財政收入。
2004年這些制度落地之後，對中國的土地價格和房地產價格形成了長遠的影響。2004年是分水嶺，2004年之前中國的房價年度漲幅都是有限的，2004年以後每年漲幅都非常突出。原因是土地購置面積從2004年之後就一直是下降的，土地供應在不斷減少，所以房屋完成的竣工面積也相應的在2004年之後減少，供應減少價格就上漲，這是個很簡單的道理。
當一系列的制度完成之後，就形成了所謂的土地財政，地方政府對土地財政的依賴越來越嚴重。2010年到2016年，地方政府土地的收入佔地方基金收入一直是在80%左右。
土地財政被實施多年之後，十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該文件賦予農村集體經營性建設用地自由交易轉讓的權利。《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”如果該制度得到落實，則地方制度壟斷土地的格局就會打破，土地市場的參與主體就會出現多元化的局面，房地產市場才能成為真正的市場。
但是過去的幾年，這個土地制度的改革落實應該說步履維艱，難度很大，除了前面的財政難題之外，更難的問題是金融問題。
今年的7月31號，政治局會議對上半年的工作總結，部署了下半年的工作，提出六個穩定，第一個是穩就業，第二個是穩金融，穩金融的核心就是穩土地價格，穩房地產價格。假如土地價格和房地產價格開始下跌，整個中國的金融運行就會面臨巨大的挑戰。在以穩金融為導向的前提之下，土地制度改革應該說前景光明，道路漫長。
因此，建立房地產長效機制不僅是住房部門的事情，它的關鍵環節是土地制度改革，除此之外，還與財稅體系深度關聯，甚至與貨幣體系密切相關。
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