从统一的封建王朝建立以后，秦汉两朝的制度是基本相同，其特点如下，首先是把行政，军事，监察三种职权分开，互相制约，分别由丞相，太尉，御史大夫掌握。其次是地方制度与中央行政系统相应，每一郡由守，尉，监分别执行，另外，入仕的途径也很宽，或举荐或征招或志愿，没有一定的限制，因此，西汉时代，各方面的人才出现的比较多。西汉末期到东汉，行政机构践行腐朽，统治者为了挽救摇摇欲坠的政权，就不得不在下列两种办法中选择其一，或是偏信少数左右亲信的人，或是将大权全部让给有野心的大臣，事实上，由于朝廷的无能，也不得不将地方政权提高地位。郡以上，设州一级的大行政区。州的长官称为牧，比如刘表为荆州牧。刘焉为益州牧，
至于曹操，虽然掌握着政权，职务是丞相兼大将军，也还要兼领司隶校尉。以便确保京城附近的治安，再兼领冀州牧，以便将一片广大的行政区也收在自己手中，非但是曹操如此，诸葛亮在蜀汉也是一样以这种身份出现的。
从三国时代起，一直形成这样的习惯，凡是有实权的人物，都将不应当属于一个人的职权揽在手中。例如王猛在苻秦政权中还兼领御史中丞和太子太傅，其所以要兼御史中丞，是不容许别人弹劾，所以要兼太子太傅，是预防太子受到反对者的包围。他又有“都督中外诸军事”的职衔，表示一切军队都归他指挥，又带“录尚书事”的名义，表示任何公文都要交他审阅（尚书相当于君主的秘书，录就是总览的意思）
从曹操起，很多人就是拥有这样的大权而建立新的王朝。当他们自己做了帝王以后，自然又想矫正这种不正常的办法。但由于内部矛盾不断发展，一直还是处于混乱的状态，最显著的是，担任宰相的并没有固定的官名，有的称侍中，有的称尚书仆射，有的虽作此官而并无实权。至于地方长官，有的带将军衔，有的不带；有的称都督某某几州军事，所辖的范围可以包括现在的好几个省，有的只督一州中的几郡军事；有的加使持节的名义，可以操生杀之权，有的只称持节，权力就比较小。直到隋唐统一以后，才又另外建立了一种制度。
閱讀更多 無光的太陽 的文章
