從統一的封建王朝建立以後，秦漢兩朝的制度是基本相同，其特點如下，首先是把行政，軍事，監察三種職權分開，互相制約，分別由丞相，太尉，御史大夫掌握。其次是地方制度與中央行政系統相應，每一郡由守，尉，監分別執行，另外，入仕的途徑也很寬，或舉薦或徵招或志願，沒有一定的限制，因此，西漢時代，各方面的人才出現的比較多。西漢末期到東漢，行政機構踐行腐朽，統治者為了挽救搖搖欲墜的政權，就不得不在下列兩種辦法中選擇其一，或是偏信少數左右親信的人，或是將大權全部讓給有野心的大臣，事實上，由於朝廷的無能，也不得不將地方政權提高地位。郡以上，設州一級的大行政區。州的長官稱為牧，比如劉表為荊州牧。劉焉為益州牧，
至於曹操，雖然掌握著政權，職務是丞相兼大將軍，也還要兼領司隸校尉。以便確保京城附近的治安，再兼領冀州牧，以便將一片廣大的行政區也收在自己手中，非但是曹操如此，諸葛亮在蜀漢也是一樣以這種身份出現的。
從三國時代起，一直形成這樣的習慣，凡是有實權的人物，都將不應當屬於一個人的職權攬在手中。例如王猛在苻秦政權中還兼領御史中丞和太子太傅，其所以要兼御史中丞，是不容許別人彈劾，所以要兼太子太傅，是預防太子受到反對者的包圍。他又有“都督中外諸軍事”的職銜，表示一切軍隊都歸他指揮，又帶“錄尚書事”的名義，表示任何公文都要交他審閱（尚書相當於君主的秘書，錄就是總覽的意思）
從曹操起，很多人就是擁有這樣的大權而建立新的王朝。當他們自己做了帝王以後，自然又想矯正這種不正常的辦法。但由於內部矛盾不斷髮展，一直還是處於混亂的狀態，最顯著的是，擔任宰相的並沒有固定的官名，有的稱侍中，有的稱尚書僕射，有的雖作此官而並無實權。至於地方長官，有的帶將軍銜，有的不帶；有的稱都督某某幾州軍事，所轄的範圍可以包括現在的好幾個省，有的只督一州中的幾郡軍事；有的加使持節的名義，可以操生殺之權，有的只稱持節，權力就比較小。直到隋唐統一以後，才又另外建立了一種制度。
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