行政非訴執行案件監督要點
根據行政訴訟法第97條規定,行政非訴執行是指公民、法人或其他組織對行政行為在法定期限內既不提起訴訟又不履行義務,行政機關依法申請人民法院強制執行的制度。相較於生效行政判決、裁定、調解書的執行,行政非訴執行的依據為行政機關作出的生效行政決定,在“兩造”雙方的構造上亦打破了行政訴訟“民告官”的傳統模式。人民法院對行政非訴執行案件主要採取形式審查的方式,集中審查行政機關是否符合申請的條件,是否在法定期限內提出,申請材料是否齊全等。從司法實踐來看,鑑於人民法院對行政非訴執行案件的審查標準的把握等方面的原因,此類案件執行效果有時並不盡如人意,所以檢察機關強化對行政非訴執行案件的監督,對於維護社會公共利益、促進依法行政、規範非訴執行活動具有重要意義。筆者擬結合行政非訴執行案件的多發領域,對檢察機關在實踐中的監督要點及難點略作探討。
依法確定行政機關強制執行權的授權類型及適用範圍,區分其具有“確定的執行權”還是“可選擇的執行權”,並嚴格審查其是否以書面方式履行了催告程序。根據行政強制法、稅收徵收管理法等相關法律規定,目前具有行政強制執行權的主體主要包括公安、稅務、海關等,且各主體具有的行政強制權因其性質不同呈現出較大差異性。由於行政處罰和行政強制執行的主體確定存在著“罰執合一”與“罰執分離”兩種模式,而行政非訴執行恰屬於後一種類型,即行政機關只有處罰決定權而無執行權。根據行政強制法的一般原則,只有在行政機關沒有行政強制執行權的情況下,才能申請人民法院執行,如果其已經得到了執行的法律授權,便可自行執行。但是,如果其他法律有特別規定的,按照特別法優於一般法的原則執行。如:海關法授予海關既可以自行執行,也可以申請人民法院執行。這就要求檢察機關在行政非訴執行監督的過程中嚴格審查行政機關強制執行權的授權類型及適用範圍,其具有“確定的執行權”還是“可選擇的執行權”。並且根據行政強制法第54條規定,行政機關在申請人民法院強制執行前,是否以書面方式履行了催告程序,且明確履行的方式及期限等。
重點調查行政非訴執行是否侵害了被執行人的合法權益,人民法院在特殊情況下是否聽取了雙方意見,立即執行案件中作出裁定的期限及緊急情況的考量因素。由於行政非訴執行案件並不需要經過開庭審理,人民法院一般會採取形式審查為原則、實質審查為例外的審查標準。在大多數情況下,如果經過形式審查並未發現問題,便會在七日內作出執行裁定,從而無法進入到實質審查階段。對於檢察機關而言,此處正是監督的重點和難點所在,應當就是否缺乏事實、法律依據及其他違法行為作為監督的突破口,調查是否侵害了被執行人的合法權益,且在特殊情況下,人民法院是否聽取了被執行人和行政機關的意見。在緊急情況下,為了維護社會公共利益,保障公共安全,行政機關可以申請人民法院立即執行,人民法院在作出裁定之日起五日內執行。雖然行政強制法第59條對人民法院立即執行的期限作出了規定,但其並未明確人民法院作出裁定的日期,導致實踐中的做法不一。檢察機關在監督過程中應當聚焦於此處作出裁定的期限是否契合常理,“緊急情況”是否危害了社會公共利益,審批程序是否經院長批准等程序性要件。
對達成執行和解的非訴執行案件,主要審查和解協議是否損害了社會公共利益及他人合法權益。執行和解是我國行政強制執行制度的創新。其主要是根據行政強制法第42條的規定,行政機關與當事人之間就執行事項達成協議,並聽由當事人自覺依約履行義務。該制度在緩解社會矛盾、減少衝突方面具有十分重要的意義,所以在司法實踐中運用的概率也較高。在減免罰款或者滯納金的情況下,當事人是否積極採取了補救措施等。在“中止執行”向“終結執行”轉化的案件中,充分運用調查核實權,查明當事人的履行能力、中止執行是否已滿三年,並結合多種因素考量“社會危害程度”,根據其財產狀況判定是否具備履行能力。如果在達成和解的非訴執行案件中,約定了分階段履行義務的方式,還需審查當事人是否全部履行完畢。
堅持“雙行為標準”審查模式,對“第二次行政行為”審查的同時,重點核實“第一次行政行為”的作出是否依照法定程序。在對行政非訴執行案件監督的過程中,行政強制措施作為“第一次行為”,即行政機關申請人民法院非訴執行的前提是作出了行政決定,其所確定的義務未得到履行的情況下,才作為具體行政行為的後續救濟措施,所以行政非訴執行具有明顯的依附性,屬於“第二次行為”。檢察機關對“第一次行政行為”監督的主要目的在於確定人民法院據以執行的根據是否合法,如果在監督過程中,發現行政機關的具體行政行為存在瑕疵但不影響案件處理結果的,可以採取提出改進工作檢察建議的方式,對其執法過程中的不規範之處提出改進建議。具體來看,檢察機關對“第一次行政行為”的監督應當著眼於行政機關作出決定的依據及程序性事項。即重點關注行政處罰的決定程序,其主要包括前提條件、一般程序及聽證程序,查明行政機關是否遵循“先取證、後行為”的基本原則、是否履行了告知義務且充分聽取了當事人的意見;調查取證時執法人員是否符合法定人數;抽樣取證後需要扣押查封的,是否出具了物品清單;進行證據保全時的內部審批手續,製作的處罰決定書是否符合法律規定的事項;是否在宣告後向當事人當場送達了處罰決定書,當事人不在場的,是否在七日內送達。對於責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款的行政處罰,行政機關應當在作出處罰決定前告知當事人申請聽證的權利,並在七日前通知時間、地點等,且聽證主持人應當與本案沒有直接利害關係,是本案調查工作人員以外的人。需要注意的是,沒有強制執行權的行政機關想要採取查封、扣押、凍結措施的,必須向人民法院提出申請,但例外情形是,如果某一行政機關在實施行政管理的過程中已經採取了查封、扣押措施,當事人在法定期限內未提出複議或者訴訟,經催告後仍不履行法定義務的,該行政機關可以將查封、扣押的財物拍賣,但該行政行為僅限於罰款、徵稅等金錢給付類的決定。
強化跟進監督,完善檢察建議落實、反饋及責任追究機制。其一,在檢察機關通過檢察建議達不到預期效果時,可以報請上級檢察機關,必要情況下也可以上報省級人民檢察院跟進監督,上級檢察機關通過與同級人民法院溝通協調的方式,充分發揮“上下一體”案件辦理機制的優勢。其二,積極探索檢察建議落實、反饋情況備案制度,並將怠於執行或者執行不到位的案件及時抄送人大常委會,提請其依法督促人民法院履職。其三,如果檢察機關在非訴執行監督案件中發現相關人員已涉嫌違法犯罪,應及時將線索移交相關部門,並做好證據保管、移交工作。
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