漫畫：顏慶雄
引子：
國務院國資委近日發佈了《中央企業混合所有制改革操作指引》（以下簡稱《操作指引》），明確中央企業所屬各級子企業通過產權轉讓、增資擴股、首發上市（IPO）、上市公司資產重組等方式，引入非公有資本、集體資本實施混合所有制改革，相關工作參考操作指引。此舉意味著央企開展混合所有制改革有了系統的操作指南，並有望進一步推進以“混資本”促“改機制”。本期議苑就該問題進行討論。
主持人：趙鑫
嘉 賓：匡賢明（中國改革發展研究院經濟所所長）
李長安（對外經濟貿易大學公共管理學院教授、博導）
劉明宇（復旦大學管理學院產業經濟學系副教授）
目前，中央企業實施混改3700多項，引入非公有資本已超過1萬億元，混合所有制企業戶數佔比超過70%。但同時，不敢混、不願混、為混而混、一混了之、重混輕改等問題仍然存在。《操作指引》能否解決上述問題？其出臺將產生哪些影響？
匡賢明：混合所有制改革是我國實現從“管企業”走向“管資本”的必然選擇。從實際情況看，由於受到資產定價、混改流程、法律法規等因素的影響，混改企業面臨著不確定性帶來的風險，導致不敢混、不願混。
打破這個困境，需要給企業提供一個可供參考的操作細則。《操作指引》就是為混改提出了一個實施細則，明確了履行可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計評估、引進非公資本投資者、推進企業運營機制改革等的基本流程。這既有利於指導實際操作，也能夠降低“混改”的不確定性，穩定預期。
李長安：此次《操作指引》的出臺，是在總結過去實踐經驗的基礎上提出來的，也是進一步完善混合所有制改革配套制度的重要內容。可以說，對於解決混改試點中存在著的各種指導思想問題和具體操作流程問題等，都具有積極意義。按照要求，中央企業所屬各級子企業通過產權轉讓、增資擴股、首發上市（IPO）、上市公司資產重組等方式，引入非公有資本、集體資本實施混合所有制改革，相關工作應參考該操作指引。也就是說，
《操作指引》將成為央企混改的具體實施指南，既有利於提高央企啟動混改的主動性，也有利於調動社會資本參與混改的積極性。劉明宇：解決不敢混、不願混等問題，需要調動國有資本和非公有資本雙方的積極性。
國有企業不願意推進混改有兩層原因。國資管理部門擔心國有資本的主導地位會受到影響，另外操作過程中的國有資產流失、職工安置等問題都可能帶來“麻煩”。國有企業高管則會擔心“位子”問題，因為新資本進入不可避免地會導致企業權力的重新配置。非公有資本方則擔心，混改後缺少話語權，投入的資本承受高風險。《操作指引》在這兩個方面都採取了措施：（1）提出了混改的決策審批程序、資產審計評估、產權轉讓和股票交易等重要環節的操作要點，力圖通過規範管理降低混改的操作風險。（2）提出要科學設計混合所有制企業股權結構，充分向非公有資本釋放股權，儘可能使非公有資本方能夠派出董事或監事。
需要注意的是，根據《操作指引》，具體改革方案還是由混改企業制定，
在沒有明確國有資本需控股哪些產業的情況下，國有企業會傾向於將自己所在產業歸於“宜控”的那一類。這可能導致最終出臺的股權釋放方案與非公有資本方的期望存在落差。《操作指引》提出，要堅持“因地施策、因業施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表”的原則，依據相關政策規定對混合所有制改革的必要性和可行性進行充分研究，一企一策，成熟一個推進一個。如何理解這一原則？
劉明宇：因地施策、因業施策屬於前置原則。政府和國資管理部門首先需要明確哪些國有企業處於充分競爭的行業和領域，這些企業開展混改需要提高資本的流動性，成為真正的市場主體；對於主業處於重要行業和關鍵領域的商業類國有企業，它們則需要主管部門明確非公有資本引入的形式和程度，哪些宜獨、哪些宜控。在前置原則細化為行動路線圖的基礎上，進一步落實一企一策，才能避免“只聞樓梯響，不見人下來”的問題。
匡賢明：該原則是在充分尊重各企業實際情況的基礎上提出來的。也就是說，只要程序合法合規，條件成熟一個推進一個，不搞運動式的混改，也不搞時間考核。這就給各企業進行混改研究、混改準備、混改操作等提供了充足的制度空間，最大限度保障了混改在充分尊重各方意願和利益的前提下推進。
李長安：該原則意味著混改將充分考慮企業實際，採取一種市場化的思路和方式來推進。參與混改的央企經營領域和管理情況存在很大差異，即便在同一個央企內部，子公司之間的差別也十分明顯。如果搞“一刀切”式的改革是不可能成功的。此外，不搞強制性的混改，也是對央企和其他所有制企業意願的尊重，有利於調動各方的積極性。
《操作指引》還有哪些亮點值得關注？
李長安：這次出臺的《操作指引》，除了在具體的操作流程上作了明確規定外，
更突出了央企混改的指導思想和操作原則，即混合所有制改革要更加強調轉換經營機制，探索建立有別於國有獨資和全資企業的管控模式，特別是要求國有企業要在現代企業制度的框架下按照市場化規則，以股東身份參與企業決策和經營管理，不干預企業日常經營，要充分發揮非公有資本股東的積極作用，依法確定非公有資本股東提名和委派董事、監事的規則，建立各方參與、有效制衡的董事會，促進非公有資本股東代表能夠有效參與公司治理。這樣就從思想上和制度上解決了社會資本方對央企混改的疑慮，對激發他們參與的積極性，具有重要的作用。劉明宇：首先，《操作指引》在完善混合所有制企業公司治理和管控方式、建立市場化選人用人機制、健全市場化用工制度、建立市場化薪酬分配機制等方面都提出了具體指引，力圖國有企業能夠進一步市場化，建立有效率的經營機制。
其次，《操作指引》對國有科技型企業的激勵提供了更靈活的方案。例如，優先支持人才資本和技術要素貢獻佔比較高的科技型企業開展員工持股，明確了員工持股企業應該具備的條件。鼓勵按照國家相關規定，實施股權和分紅激勵，建立中長期的激勵體系。這對於充分調動科研骨幹和關鍵人才的積極性和創造性，推動形成有利於自主創新和科技成果轉化的激勵機制非常重要。
匡賢明：第一，強調市場決定。《操作指引》明確要通過市場化方式推進混合所有制改革。各環節的操作，都要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。第二，更加註重混改後的實質性變革。如果說混改是“形”而內部經營機制是“神”的話，《操作指引》把推進經營機制改革作為混改的重要內容，更加強調“形變神也變”。第三，既提供操作指南，又給實際探索留下空間，《操作指引》不僅提供了一個框架性的規範，而且也鼓勵市場主體在框架內自主探索和創新，從而形成多種混改路徑，分散了試錯成本，提升了制度效果。
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