![[以案釋法]程序性行政行為可訴性之考量](http://p2.ttnews.xyz/loading.gif)
裁判要旨
對答覆或通知等程序性行為的可訴性認定，要從行政機關是否具有法定的答覆或者通知的義務、答覆或者通知行為是否僅僅構成行政行為的中間性程序和答覆或者通知行為是否構成行政決定的構成要件三個方面進行考量。
【案情】
坐落於福建省龍海市海澄鎮前厝村後厝土地一塊（面積173.25平方米），1985年由原告蔡某建房使用。蔡某於2008年4月向被告龍海市自然資源局申請土地使用權登記，同年5月10日取得《集體土地使用權證》（以下簡稱《土地證》）。2018年11月，被告工作人員發現蔡某的身份證與其於2008年4月向被告申請土地使用權登記時提供的身份證不一致，被告遂於同年11月30日對該本《土地證》立案複查。2019年1月22日龍海市公安局開具證明認定蔡某申請土地確權登記時提交的身份證系偽造。同年2月20日，被告作出《不動產權證書註銷通知》（以下簡稱《通知》），要求蔡某自接到通知之日起30個工作日內，主動將涉案《土地證》繳交到龍海市行政服務中心不動產登記窗口辦理註銷，逾期不主動繳交，將依法予以公告註銷、廢止。因2019年2月20日作出的《通知》援引法律錯誤，被告又於2019年3月28日重新作出《通知》，認定蔡某所取得的涉案《土地證》無效，要求蔡某自接到通知之日起15個工作日內，主動將該《土地證》繳交到龍海市行政服務中心登記窗口辦理註銷，逾期不主動繳交，將依法予以公告註銷、廢止。蔡某對上述兩份《通知》不服提起訴訟，請求判令撤銷上述兩份《通知》。
【裁判】
福建省漳浦縣人民法院經審理認為，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（六）項規定：“下列行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍：……（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、諮詢等過程性行為……”第六十九條第一款第（八）項規定：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：……（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的……”根據上述法律規定和行政訴訟法理論上的行政行為成熟原則，對於行政程序中的對相對人權利義務未產生實際影響的過程性、階段性行政行為，司法權不應過早介入進行司法審查，以免破壞行政權行使的獨立性、完整性。本案中，被告作出兩份《通知》，告知原告自行前往不動產登記窗口辦理註銷，這是被告依照職權在行政執法過程中實施的階段性行為，是整個行政處理行為的一個環節，兩份《通知》對原告的合法權益未產生實際影響。且從法律法規規定的程序來看，可能對原告產生實際影響的應是原告未按《通知》所載自行辦理註銷後行政機關最終作出的行政處理等行政行為，而非行政過程性行為。原告針對這兩份《通知》提起訴訟，不屬於行政訴訟的受案範圍，裁定駁回了原告的起訴。
裁定書送達後，雙方均未上訴，現裁定已發生法律效力。
【評析】
本案涉及行政通知行為的可訴性問題。行政通知行為是行政機關以公開的方式告知公眾特定事項的行政行為，通知行為因針對的事項不同而具有不同的法律性質，其是否可訴應當具體問題具體分析。筆者認為，對答覆或通知等程序性行為是否具有可訴性的認定，主要需考察以下三個因素：
1.考察行政機關是否具有法定的答覆或者通知的義務。如果行政機關具有作出答覆或者通知的義務，且該答覆或者通知行為對行政法律關係的產生、變更或者消滅產生影響的，應當屬於可訴的行為；如果行政機關沒有作出答覆或者通知的法定義務，且該答覆或者通知對行政關係的產生、變更或者消滅未產生影響的，則屬於事實行為，屬於不可訴行政行為。
2.考察答覆或者通知行為是否僅僅構成行政行為的中間性程序。如果構成行政行為的中間性程序，則一般屬於不可訴的行為。例如，在行政處罰案件中，對違法行為人的“處罰前告知”，又或者對於符合聽證條件的，法律規定行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。這裡的“告知”與“通知”均只是行政處罰程序中的一箇中間性程序，不具備可訴性。
3.考察答覆或者通知行為是否構成行政決定的構成要件。一般情況下，行政機關在作出行政決定時必須通過一定的書面形式體現出來，該書面文件則有答覆或者通知的含義，此時答覆或者通知行為僅構成行政決定的一個要件，並不具有獨立性和可訴性，對於這種答覆或者通知行為不服的，實際上是對行政決定不服，應當以該行政決定為訴訟標的提起行政訴訟。
具體到本案，根據《不動產登記暫行條例》第二十一條規定，涉案的《通知》作出之後，不論最後是原告自行去辦理註銷登記亦或是被告依法公告註銷原告的《土地證》，被告均應向原告核發登記證明。本案中可訴的行政行為則是被告後續作出的註銷登記行為，而涉案的兩份《通知》僅是被告辦理註銷登記之前的一箇中間性行為，並未給原告設定權利、加負義務，顯然不具有可訴性。
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