中國商報/中國商網（記者 李遠方）時值《中華人民共和國行政複議法》實施20週年，各地司法機關紛紛舉辦宣傳活動，普及行政複議法律知識。中國法學會行政法學研究會日前發佈的《行政複議法實施20週年研究報告》（以下簡稱報告）顯示，截至2018年底，全國各級行政複議機關共收到行政複議申請226萬件，立案審理199.7萬件，審結186.4萬件。其中，作出撤銷、變更、確認違法等糾錯決定的達26.6萬件，直接糾錯率為14.3%。但相關人士表示，當前行政複議知曉率低的現狀有待破局，案件受理範圍有待擴大，與行政訴訟法如何有效銜接等問題仍待解決。
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公正性大幅提高
什麼是行政複議？行政複議是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向特定行政機關提出申請，由受理該申請的行政機關對原具體行政行為依法進行審查並作出行政複議決定的活動。行政複議的優越性在於複議期限短，時效快。複議只有一次，且複議期限為60日，最長可延期30日。申請複議方式多樣，當事人既可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請可以當面遞交，也可以通過郵寄、傳真或電子郵件等方式遞交。值得一提的是，行政複議不向申請人收取任何費用。
從報告中可以看出，20年來，全國複議案件申請量與受案量同步提升，案件審結量穩步上升。案件基本涵蓋行政管理的各個領域，主要集中在與群眾切身利益關係密切的交通管理、治安處罰、徵地拆遷、社會保障等方面，尤其是公安類和土地類案件佔比較大。
從靜態分佈樣態來看，行政複議案件類型呈現出多元化的發展脈絡；從動態變化趨勢來看，傳統強制命令型行政行為案件類型佔比不斷下降。從全國行政複議案件被申請人情況來看，被申請人主要集中於市、縣兩級政府及其部門；從行政複議機關來看，市、縣級政府及其部門處理的行政複議案件佔總數的81.35%，是處理行政複議案件的主要力量。
統計數據顯示，自1999年行政複議法公佈實施以來(截至2018年底)，全國各級行政複議機關直接糾錯率為14.3%。同時，隨著我國依法行政水平的提升，不再適合簡單地用複議直接糾錯率來評價複議制度的質量與效果，並且隨著調解、和解制度的發展與成熟，大量行政爭議通過調解、和解等更為和諧的方式在複議過程中得以化解。
數據顯示，20年來，複議機關主持調解或行政機關自行糾錯後雙方達成和解的比例達到9.5%，經行政複議，70%的案件實現“案結事了”，不再提起行政訴訟，經行政複議後再起訴的敗訴率也不超過10%，行政複議制度的公正性與實質糾紛化解率大大提高。
修法勢在必行
司法部行政複議與應訴局局長陳富智坦言，近年來，行政複議制度在實施中逐漸顯露出一些新問題，比如功能定位不清、範圍相對過窄、管轄體制分散、審理機制不暢、能力建設滯後等。同時，在行政複議與行政訴訟制度的銜接方面也出現了一些新情況。比如，由於行政複議證據制度等程序性規定的缺失，導致訴訟過程中缺乏相應的認定標準，而適用司法審查標準，則有可能帶來倒逼行政複議“司法化”現象。
陳富智透露，目前行政複議法的修改已經列入十三屆全國人大常委會立法規劃。按照規劃安排，具體起草工作由司法部承擔，擬由國務院於2020年底前提請全國人大常委會審議。
中國商報記者瞭解到，早在2011年，國務院法制辦就對六方面問題加以重點研究：一是準確界定“具體行政行為”，避免徵地批覆等“模糊”行為遊離於監督之外；二是“紅頭文件”、法規規章等抽象行政行為納入複議範圍的可行性；三是是否將人事處理決定、上級下達的指示命令等內部行政行為納入複議範圍；四是是否將醫院、學校、村委會、行業協會等組織管理公共事務職能的行為納入受案範圍；五是對交通事故、火災事故、安全生產事故等責任認定是否受理予以研究；六是如何加大對百姓反映強烈的行政不作為的行政複議救濟力度。
報告課題組認為，現階段，我國的規範性文件依舊存在著“雜亂多”等問題，應儘快完善行政複議規範性文件附帶審查制度。在我國行政執法體制中，存在數量可觀的規範性文件，即“紅頭文件”，雖然不具備法的特徵，但是卻發揮著法的作用。有的“紅頭文件”制定上存在超越職權、濫用職權，隨意設定公民、法人或其他組織的權利義務，制定程序隨意性大等問題。
為了防止規範性文件在制定中存在超越職權、濫用職權問題，國務院部門、地方人民政府及其部門要嚴格依法制定規範性文件。規範性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等事項，以及其他應當由法律、行政法規、地方性法規、規章規定的事項。沒有法律、法規、規章為依據，規範性文件不得規定限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人或者其他組織義務的內容。
課題組表示，對於行政複議制度的未來發展，需要注意行政複議的性質、功能、體制、管轄、程序以及與行政訴訟的關係等方面內容。同時，要堅定不移地堅持行政複議制度信息化、規範化、職業化改革，只有這樣，複議制度才能做到真正與時俱進。
談到行政複議案件審理機制的改革，陳富智表示，在保留行政複議高效、便捷優勢的同時，要按照程序正當的基本要求改造行政複議程序，保證行政複議審理活動的公開性和公正性。探索建立由專家、學者等外部人士參與的委員會機制，為案件審理提供專業諮詢意見，進一步提升行政複議的公信力。研究建立行政複議的證據制度和合理性標準，進一步提升行政複議審理質量，甚至考慮將約談、通報、考核等行政管理中行之有效的手段上升為法律規定，更充分地發揮行政複議的行政優勢，實現對行政權更有效地監督。同時，按照有效化解行政爭議的目標，進一步完善行政複議的結案方式。研究完善行政複議的調解、和解制度，適度擴大調解、和解範圍，努力引導當事人達成合意，實現矛盾的實質性化解。
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