內容提要：資源型城市產業轉型升級研究緣起於資源型城市經濟發展所遇到的現實問題。國內外對這一問題的研究主要是問題倒逼型，通常聚焦於以資源採掘業為主導產業而資源瀕臨枯竭的城市，對於地處我國西部的貧困山區，新發展起來的資源型城市及其產業問題的相關研究並不多。本文在對資源型城市產業轉型升級相關理論進行研究分析的基礎上，選取此類城市中具有典型代表性的雲南省昭通市作為研究對象，對其經濟結構、煤炭產業發展現狀和煤炭產業轉型升級的綜合環境進行分析；基於其面臨的機遇與挑戰，選取依據產業轉型階段不同採用不同發展模式的產業複合模式作為其煤炭產業轉型升級的路徑；根據其發展特點對產業複合模式進行再構建，包括改造升級傳統煤炭產業、發展上游配套產業與下游深加工業以及培育新型產業等。最後，在模式選擇、案例分析啟示基礎上，從政府主導與市場推動、組建統籌協調機構、制定產業規劃與政策支持、加強基礎設施建設、加強人才培養與科技創新等方面提出資源型城市轉型升級的對策。
關鍵詞：資源型城市；轉型升級；複合模式
雲南省昭通市是西部貧困地區新興資源型城市，2002年，該市確定將煤炭產業作為支柱產業來培育。經過10多年發展，在雲南省，昭通已經成為僅次於曲靖的第二大產煤市。和我國其他煤炭資源型城市一樣，昭通市同樣面臨開採浪費嚴重、產業層次低下、生產安全事故頻發、生態環境破壞嚴重等一系列問題。作為一個新興的煤炭資源型城市，提前謀劃煤炭產業的轉型升級，避免走其他資源型城市“興起—發展—繁榮—衰退”的老路子儼然成為昭通市當前面臨的現實問題。
一、國內外關於新興資源型城市轉型升級的文獻回顧
（一）國外研究現狀
國外對資源型城市或地區的研究發軔於上世紀三十年代的加拿大，之後美國、日本、德國、澳大利亞等國家相繼掀起了研究熱潮，內容涉及資源產業的生命週期、“荷蘭病”和“資源詛咒”問題。
在弗農（Vernon）提出的“形成、成長、成熟和衰退”四個階段的產業生命週期的基礎上，魯卡斯、布萊德伯裡等進一步指出，礦產資源採掘業具有更加強烈的生命週期性。盧卡斯論證了單一工業城鎮的發展要經歷“建設、人員僱用、過渡和成熟”四個階段，而布萊德伯裡延伸了盧卡斯的四階段，提出還有第五階段（下降階段）和第六階段（關閉階段）（焦華富、陸林，2000）。
20世紀中葉，荷蘭發現了儲量十分豐富的北海天然氣資源並進行大規模開採，迅速增長了巨大的國家財富和外匯收入，涉及資源開採的領域和部門表現出高度繁榮的特徵，但同時也使得天然氣資源型產業與農業、製造業之間的要素配置失衡，導致採掘業一支獨秀，製造業等行業萎縮，隨之出現了通貨膨脹、失業率上升等問題，此現象被學界稱為“荷蘭病”。針對荷蘭的問題， Corden和Neary（1982）建立了“荷蘭病”的部門分析模型；Matsuyama（1992）通過建立製造業和農業兩部門的內生增長模型，論證了“荷蘭病”對經濟增長所產生的負效應問題；Sachs和Warner（1997）的“世代疊交”的內生增長模型，進一步論證了“荷蘭病”假說。
第二次世界大戰以後，許多發展中國家或地區大力發展資源型經濟，但並沒有因此而富裕起來，反而在經歷一度時期的繁榮後，發展速度比許多缺乏自然資源的國家和地區要低。奧蒂（Auty，1993）把這個現象歸納為 “資源詛咒”假說。Sachs和Warner（1997）的研究還發現在一些發展中國家或地區，雖然擁有豐富的資源，並進行了開發，但這並沒有帶來告訴的經濟增長，反而引發了一系列社會問題。此後國外學者從多個維度探求和解釋“資源詛咒”的發生機理，並就如何破解“資源詛咒”問題進行了大量的研究（Isham，2003；NEUMAYER，2004）。
（二）國內研究現狀
1、關於資源型城市研究
自1978年李文彥對我國煤炭城市進行開創性研究以來，我國學者對資源型城市的研究大致包括五個方面。其一，關於資源型城市產業結構特徵的研究。樊傑（1993）指出，產業結構單一是資源型城市經濟效益差的主要原因，郭承龍等(2004)認為我國資源型城市的產業結構還具有序次低、關聯度低、技術結構呈二元性、組織結構科技結構人才結構呈單一性等四個特徵。
其二，關於產業結構變動規律的研究。朱鐵臻和程鑫（1987）認為我國煤炭資源型城市的產業結構發展趨勢包含三個方面：第一、煤炭城市的產業結構發展趨勢與一般城市是一致的；第二、煤炭城市的成長具有明顯的階段性；第三、目前處於一、二階段的煤炭城市的重工業比重還有上升的趨勢。唐立峰和李乃文(2000)指出，以耗竭性資源生產為主導產業的煤炭城市，其產業結構變動有著特殊的運行規律：第一、產業利潤向外轉移，使得城市積累能力弱化，形成對資源的更強烈依賴，導致產業結構低化循環；第二、產業升級存在資金、技術和財政缺口，導致城市投資環境難以改善，城市的競爭地位降低；第三、市場機制對資源型城市產業結構調整優化的自發性失效。
其三：關於產業結構調整的研究。馬若蘭和王春燕(1999)認為礦業城市在早期發展階段就應高度重視可持續發展問題，並提出四個方面的對策。焦華富（2001）從加強統籌規劃、優先發展主導產業、下放中央企業打破條塊分割、存量與增量調整並舉、加快國有企業產權制度改革6個方面提出煤炭城市產業結構調整的對策構想。
其四：關於可持續發展問題的研究。王在華(2004)構建了由規模效益、政策構建、經濟增長、資源開發、技術創新等八個模式構成的可持續發展模式系統。李建華（2007）提出了優勢延伸、優勢互補、優勢組合、優勢再造、循環經濟五種資源型城市可持續發展的途徑。
其五：關於產業接續的研究。王德魯、張米爾(2003)提出了企業能力再造、產業區位轉移、產業延伸和產業創新四種城市衰退產業的轉型模式。張鳳武(2004)提出煤炭城市發展接續產業的模式分為煤炭加工轉化型、節能綜合利用型、自我服務型、與煤非相關型。張新穎等(2005)提出了發展資源型城市接續產業的做強龍頭牽動發展、藉助外力移植髮展、拉長鏈條延伸發展、發掘優勢特色產業四種途徑。
2、關於資源型城市產業轉型升級模式研究
國內關於資源型城市轉型升級模式研究的成果比較豐富。張米爾（2001）將產業轉型劃分為產業延伸、產業更新、產業複合3種模式；丁湘城、張穎（2008）總結國外經驗的基礎上提出美國休斯敦（產業延伸）、德國魯爾（產業多元化）、日本九州（產業更新）3種模式。此外還有周文娟、張建平（2008）提出的延長產業鏈、新型產業植入、新主導產業扶植3種模式；路卓銘等（2007）提出的激進式、漸進式、預先（規避）式3種模式等。本文相對認同張米爾（2001）的三種模式，表1是對這三種模式的總結[1]。
[1] 資料來源：根據張米爾（2001）的內容整理。
3、簡短述評
國外研究的相關研究是建立在資源充裕的國家或地區資源部門繁榮的基礎上進行討論，對資源充裕地區的經濟發展相應的政策建議及分析比較薄弱。國內文獻的研究對象相對寬泛，不僅有豐富的理論探索，也有大量的實證研究。然而，國內外大多數文獻聚焦於典型的資源型城市，較少對非典型的資源型城市、新興資源城市，尤其缺乏針對西部貧困山區新興資源型城市的研究。基於此，我們選取雲南省昭通市作為研究對象，通過探索昭通市煤炭產業轉型升級路徑，從而為西部貧困山區新興資源型城市的資源型產業轉型升級提供有益的借鑑。
二、昭通市煤炭產業現狀及問題
（一）昭通煤炭產業現狀
昭通市煤炭資源預測總儲量為165.82億噸，佔雲南省煤炭總儲量的36.12%，居全省之首。其中：昭通褐煤盆地已探明儲量81.99億噸，是中國南方最大的褐煤田；彝良縣小發路礦區優質無煙煤預測儲量9296萬噸，已探明儲量2262萬噸，因含硫低、灰分低、含炭量高而被譽為“世界煤王”；鎮雄、威信、鹽津、彝良等縣區的晚二疊世無煙煤已探明儲量6.86億噸，煤炭資源保存完整，部分區塊適合建大中型礦井，開發潛力巨大[1]。
昭通雖然煤炭資源豐富，開採業較早，但是長期以來，小煤窯遍地開花，處於散亂無序狀態。2002年，昭通抓住“內昆鐵路”建成通車、交通條件改善和煤價逐漸上漲的機遇，大力整治煤炭開發秩序，培植煤炭產業，到2005年末，將散亂的4000多小煤窯整合成377對合法礦井，煤炭產業發展步入規範化軌道。
1、煤炭工業迅速崛起為支柱產業。從2003年—2012年的10年間，昭通市煤炭產量保持了年均20%以上的增速，增長了9.87倍，如表2所示。現價煤炭工業產值增長30倍，佔了全市生產總值的17.21%；煤炭工業增加值達到51.69億元，佔全市工業增加值的25.08%[2]，超過了菸草工業所佔的比重，位居第一。
[1] 資料來源：昭通市煤炭工業局統計資料。
[2] 同上。
2、初步形成了大企業、大項目的大開發格局。首先，大企業相繼進駐開發。如中國華電集團鎮雄火電廠、雲投粵電威信火電廠一期各4×60萬千瓦項目已經建成投產，並各擬建二期2×60萬千瓦項目；四川天原、雲南煤化、旺立達等集團在昭通投資的煤化工項目正在建設或籌建當中；其次，資源整合有序推進。從2008年啟動煤炭資源整合，到2013年末共關閉140對礦井，使礦井數量減少到237對，平均單井生產能力由1.8萬噸/年提高到了10萬噸/年2。第三，大型煤炭礦區建設步伐加快。2007年昭通礦區和鎮雄—威信礦區被納入全國13個煤炭基地之一的雲貴基地建設規劃。規劃建設以來，鎮雄—威信礦區已開工建設總規模480萬噸/年的5對大中型礦井。昭通礦區褐煤加工技術研究和開採項目前期準備工作已取得積極進展，擬建設褐煤液化和褐煤制甲醇等項目。
3、煤炭產業發展基礎得到夯實。其一，規劃和勘探取得了系列成果。10多年來昭通新增加煤炭資源探明儲量28億噸，為建設大型煤礦礦井提供了資源保障，《昭通市煤炭資源開發利用總體規劃》和6個重點產煤縣（區）的煤炭生產開發規劃通過了省級評審。其二，人才引進和從業人員培訓成效顯著。通過多渠道培養和引進人才，使煤炭專業技術人員達到了500多名；依託各級煤礦安全培訓機構，僅2005年以來就開展了從業人員培訓10多萬人次。其三，產業面貌發生了翻天覆地的變化。通過近10年對開採、支護和瓦斯等災害治理的新技術、新裝備的大力推廣運用，使所有的生產礦井實現了正規循環開採，採取了先進的井下支護方式，安全質量標準化建設達到三級以上標準，部分煤礦還實現了機械化開採和井下視頻監控。
4、煤礦安全狀況持續好轉。通過不斷構建和完善安全生產責任體系，堅持不懈推進災害治理和安全整治，使煤礦事故從2005年的61起減少到了2012年的17起，死亡人數從78人減少到了20人，百萬噸死亡率從11.5下降到了1.02，安全狀況大幅度好轉。
（二）昭通煤炭產業面臨的問題
1、產業結構單一。受運輸條件、生產成本、投資環境、人才流動多方面因素的影響，煤炭的後續深加工還沒有跟上，以“挖煤、賣煤”為主要特徵的煤炭產業處於初級階段，結構十分單一。以2012年為例：全年昭通市洗煤產量只有129.49萬噸，僅佔原煤產量的6.16%；銷售原煤2112.77萬噸，其中銷往省外1066.20萬噸、銷往市外290.6萬噸，兩項佔了總銷量的64.22%；市內銷售的755.97萬噸煤炭中，按人均1噸的標準扣除群眾生產生活用煤590萬噸左右（2012年末全市人口592萬人），市內工業用煤僅165.97萬噸左右1。
2、發展方式粗放。表現為（1）：規模化、集約化水平低。237個煤礦分佈在10個縣區80多個鄉鎮，產業集中度差，一礦即是一個企業，且礦區面積小、資源儲量少、礦井規模小，難以實現規模化、集約化發展。（2）：技術水平低。多數煤礦裝備落後，資源綜合回採率只有30%左右，採“肥”丟“瘦”現象突出，浪費極大；專業技術人員嚴重匱乏，目前煤炭專業技術人員僅500多名，至少缺口800名左右。（3）：管理水平低。多數煤炭企業仍為家族式管理、經驗式經營，缺乏優秀的管理人才、科學完備的管理制度和由科技創新與推廣、成本核算與控制、市場監測與營銷等全方位構成的管理模式。這些問題導致煤炭企業的生產經營成本居高不下，安全事故多發、頻發。
3、煤炭產業鏈條短，缺乏產業縱深。目前昭通市的煤炭產業以對外輸出原煤為主，從昭通市2012年的相關統計數據可以看到，當年度，昭通市七大工業支柱產業中，上游的煤炭裝備製造業為空白，下游相關的電力（煤電）和化工產業創造的增加值所佔比重僅為24.6%。
4、生態破壞不可逆轉。昭通市在短短10年間對煤炭資源進行高強度開採，導致對生態環境的破壞越來越嚴重，面臨著諸如地表塌陷、開裂，地下水資源的破壞和地表水汙染，廢棄固體堆積物汙染，煤炭粉塵汙染，井下有毒有害氣體直排對大氣的汙染等嚴重的環境問題。據昭通市國土資源局和昭通市信訪局的統計，2012年全市因煤礦開採造成村民房屋開裂、飲用水源斷缺等引發的礦群糾紛達到312次，涉及121個煤礦，佔了全市煤礦總數的一半左右。
[2] 同上
[1] 根據《昭通市煤炭工業統計月報》（2012年12月）數據整理
三、昭通市煤炭產業SWOT分析及轉型升級模式選取
1、昭通市煤炭產業的SWOT分析
昭通市煤炭產業的SWOT分析如表3所示：
（1）內部優勢分析
首先是區位優勢。昭通素有“雲南北大門”之稱，處於成都、重慶、貴陽、昆明的中間位置。作為重要的經濟走廊，昭通必將成為雲南融入成渝經濟圈、挺進長三角的重要通道，同時也成為連接南亞、東南亞與中國內地，貫通東西、溝通“兩洋”的重要經濟走廊。同時昭通也是重要的生態屏障，長江上游的生態狀況直接關係到長江中下游廣大地區的安危，昭通是長江上游生態保護的最後一道“閘門”，其生態的屏障意義十分重大。
其次昭通是重要的能源基地。通過10年來的發展，昭通煤炭產業已經初具規模，煤炭工業有了一定的基礎和積累。圍繞西部大開發戰略加快推進國家能源基地建設的重大部署，昭通已初步構建起以水電為主、火電為輔，煤炭、新能源加快發展的多元化能源產業發展格局，成為全國重要的能源基地。
第三，昭通擁有豐富的煤炭資源及其他自然資源，素有“資源金三角”的美譽。境內已知礦種33種，探明儲量22種，開發潛力巨大，為我國南方最大的褐煤田基地，全國五大硫鐵礦區之一，雲南三大有色金屬基地之一。昭通是“西電東送”和“雲電外送”的重要基地。昭通生物資源種類繁多，物產豐富。獨特的地形地貌、江河峽谷、地域文化，孕育了一大批極富特色的自然風光和人文景觀，旅遊開發前景廣闊。
第四，昭通勞動力資源充足。昭通市目前有5萬多人從事煤炭行業，通過多年的大力培訓和崗位實際操作鍛鍊，已經成為熟練工人。同時，昭通本市有人口近600萬人，每年有130多萬農村富餘勞動力轉移務工，這些外出務工人員多數集中在長三角地區，絕大多數已經由“農民工”轉變為產業工人，如果他們能回到昭通就業，將大大豐富昭通的人力資源。
（2）內部劣勢分析
昭通的劣勢主要有：1、產業結構單一，產業配套能力弱。缺乏產業配套的基礎和土壤，不僅導致產業配套能力難以得到提升，而且也制約昭通煤炭產業轉型升級；2、專業人才缺乏。現有煤炭專業技術人員還遠遠不能滿足煤炭開採業的需要，煤化工方面的人才嚴重匱乏，而發展其他新興產業的管理人才和專業人才幾乎處於空白；3、企業投融資困難。昭通商業銀行少，且對煤礦企業的放貸准入門檻高，多數企業實際上以民間借貸為主要融資手段，導致財務運行成本高；4、經濟的開放度不高。經濟發展對資源的依賴性強，企業自主創新能力弱，2012年進出口貿易總額僅0.26億美元，經濟的開放程度底。同時，非公經濟總量小，且企業小、散、弱的現狀突出，開發區和工業園區發展緩慢，還沒有發揮出對昭通經濟增長的牽引和帶動作用。
（3）外部機會分析
首先，國家和雲南的“四大戰略”給昭通帶來了機會。新一輪西部大開發戰略、雲南作為面向西南開放的重要橋頭堡戰略、烏蒙山片區區域發展和扶貧攻堅戰略以及建設長江經濟帶戰略，同時，“攀西—六盤水”經濟區已經成為全國19個綜合開發重點地區之一，昭通處於其腹心地帶。這些重大戰略必將帶來大規模的項目建設、資金投入和人才支持，從而為昭通的基礎設施建設、產業轉型升級、城鎮化進程等提供政策機遇。
其次，東部地區產業轉移。昭通作為西部欠發達地區之一、同時又兼具豐富自然資源和勞動力資源的優勢，做好承接東部產業轉移這篇大文章，可為昭通煤炭產業轉型贏得先機。
第三，政策機遇。2013年11月，國務院以國發（2013）45號文件印發《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，昭通被列為31個成長型資源型城市之一。作為以煤炭為主的資源型城市，昭通必將迎來新一輪的發展良機，煤炭產業的發展和轉型將贏得更多的政策性支持。
（4）外部威脅因素分析
一方面，全國經濟調整轉型壓縮煤炭產業發展空間。隨著高耗能、高汙染的產業逐步淘汰，全國經濟發展對能源的需求再不會如前10年那樣迅猛，煤炭產業發展已走過了“黃金期”，發展空間受到壓縮；另一方面，煤炭產業“國進民退”影響民營企業的投資信心。昭通市多數煤礦企業為民營企業，全國煤炭行業“國進民退”的政策導向，使民營企業業主的投資信心受到嚴重影響，進而影響到了昭通整個煤炭行業的平穩發展。
2、昭通市煤炭產業轉型升級模式選取
綜上所述，昭通市煤炭產業轉型升級有四種可供選擇的戰略：
SO戰略：昭通市可以發揮資源豐富、區位優勢、勞動力資源等多個優勢，抓住能源基地建設、成長型資源型城市等外部優勢，繼續大力發展已有的產業，並適當發展其他產業。這種戰略的缺陷是忽略了昭通市自身的產業結構單一且配套能力弱、經濟開放度不強等劣勢因素和煤炭產業發展空間被打壓等外部威脅，發展的結果仍然是煤炭產業一枝獨大，實現不了產業轉型升級的目的，因此這種模式不適合昭通的煤炭產業轉型。
ST戰略：昭通市可充分發揮自身優勢避免威脅，繼續做大做強煤炭產業，以量的積累來彌補發展空間受到擠壓等威脅，同時繼續發展已有的產業。這樣發展的結果是使昭通市產業發展沒有發生質的改變，事實上也解除不了外部威脅，產業轉型升級的目標仍然難以達成。
WT戰略：昭通市面臨的內部劣勢和外部威脅，將迫使政府放棄現有產業，發展全新的替代產業，這對於煤炭產業處於成長期的昭通市來說，顯然是不可取的策略。
WO戰略：昭通市可利用外部機遇解決內部劣勢，大力推進煤炭產業轉型升級，延長煤炭產業鏈，同時大力改善投資環境，吸引外部資金，適時培育和發展新興產業，實現多元化產業戰略，最終成功轉型。
對比以上四種戰略，以昭通市自身的優劣勢和外部機遇、威脅來看，選擇WO戰略，是唯一適合昭通的策略。結合國內外產業轉型升級的三種模式，WO戰略與產業複合模式契合。因此可以確定，昭通市煤炭產業轉型升級模式應選取產業複合模式，那就是：充分利用煤炭資源優勢，大力改造升級煤炭開採業，提高規模化、集約化程度和競爭力；推進煤炭深加工，最大限度地延伸產業鏈條，推動昭通作為能源基地和煤化工基地的建設，實現煤炭產業經濟的有效積累；在此基礎上，積極打造投資軟硬環境，提升經濟吸引能力和產業配套能力，利用昭通其他方面的資源優勢，引進實力強、技術優的企業，加快新興替代產業發展進程，逐步擺脫對煤炭資源和涉煤產業的依賴，形成多元化產業共同發展的局面，增強昭通經濟的活力、提升經濟競爭力，最終實現昭通經濟的均衡、健康發展。
3、昭通市煤炭產業轉型升級複合模式構建
首先，全面改造升級煤炭開採業，提升產業的核心競爭力。具體措施包括：控制開採總規模，延長產業生命週期；全面改造升級煤炭開採業，提升競爭力，走規模化、集約化之路；推進兼併重組，實現企業組織結構升級，建立起現代企業制度；提升煤礦標準化、機械化、自動化、信息化水平，根本改變產業面貌。
其次，發展上游配套產業和下游煤炭深加工業，最大限度延伸煤炭產業鏈。
以煤炭資源開採為基礎，利用資源優勢，加強選煤、洗煤和型煤等初級的發展，在此基礎上，重點發展煤化工業、電力業和煤炭附帶產品綜合利用業，其中，煤化工業重點發展技術含量高的精細化工，電力業重點發展煤炭發電。
3．尋求潛在優勢，培育和發展新興產業，逐步形成多元化的新興產業格局。除依託煤炭資源延伸煤炭產業鏈外，昭通有豐富的水能資源，可延伸和拉長水電產業鏈；有豐富的石灰石資源，可延伸和拉長建材產業鏈；有豐富的頁岩氣資源，可培育頁岩氣產業鏈；有豐富的鉛鋅礦、硫鐵礦資源，可延伸和拉長礦冶加工產業鏈；有豐富的硅礦資源，可延伸和拉長硅礦產業鏈；有豐富的人力資源，可承接東部產業轉移，發展玩具生產、水晶加工等勞動密集型產業。
四、對策和建議
1、堅持政府主導，依靠市場推動
煤炭產業轉型升級不是完全意義上的經濟活動，作為資源型城市區域經濟發展中的重點和難點，它的發展狀況直接關係城市建設和發展的水平，影響城市人口的生活質量。如果沒有政府的適度調控和干預，企業必然最大限度地外化成本，不履行社會責任。因此，昭通市煤炭產業轉型升級，首先應在政府層面形成危機意識的覺醒，並採取積極的策略，喚醒企業、社會等各個層面的危機意識，推動內部力量整合，爭取外部力量支持，才能很好地促進煤炭產業的轉型升級。政府主導並不等於政府包辦，具體運行中必須由市場對資源配置發揮決定性作用。
2、組建專門機構負責統籌協調和監督，逐步形成多中心治理的格局
煤炭產業轉型升級是一項長期的複雜的系統工程，轉型過程有不同的階段，不同階段有不同的任務，有不同的參與者和影響因素，需要有一個專門的機構或部門來負責統籌協調、持續實施和搞好監督，使轉型升級不因人事變遷而停滯或放棄。昭通的煤炭產業轉型升級，理應建立專門負責煤炭產業轉型升級的機構，並賦予其相應的職能職責及與所承擔職能職責相匹配的權力，由它來銜接政府與市場、政府與民間，論證和提出產業轉型的政策並組織實施，依據政府策略和市場供求，協調各方資源進入相關環節，形成多中心共同發力推動的良性格局。
3、制定產業轉型升級規劃，出臺政策措施，加大資金和項目支持
一方面，煤炭產業轉型升級是一項長期的系統工程，必須在充分調查論證、科學比對的基礎上，制定一個長遠的產業轉型升級總體規劃，用以指導整個產業轉型升級按既定的目標行進，不出大的偏差。總體規劃要明確總目標、時間表和階段主要任務，在總體規劃的基礎上，要分別制定階段計劃和部門計劃，細化和明確每個階段的具體步驟和任務，形成一個完整的、操作性強而又能依據形勢變化適時微調的規劃體系。另一方面，煤炭產業轉型升級需要大量的項目和資金投入，特別是在基礎設施建設、礦區生態環境修復方面，政府應切實加大對礦區生態恢復、立體交通體系建設、園區和城市基礎設施建設、煤炭產業扶持等多方面的資金投入，以政府投資引導和拉動企業投資、民間投資和社會投資，形成資金的正向流動。
4、加強人才培養和科技創新，為產業轉型提供強有力的支撐
人才和科技是昭通產業轉型升級的“兩翼”，人才培養和科技創新起不來，昭通煤炭產業轉型升級就缺乏支撐，不可能實現。一方面，加快人才培養和引進。研究和制定與煤炭產業轉型升級相適應的人才政策，構建起自主培養本土人才和吸引、留住外來人才的長效機制。另一方面，加快科技創新和技術進步。昭通煤炭產業轉型的關鍵一步是發展煤炭下游產業，最終目的是建立起完全不依賴煤炭資源的產業體系，這個過程也就是產業的優化和調整過程，實現的主要途徑就是運用高新技術改造傳統產業，並培育和孵化新興產業。要實現這個目標，對於昭通市來說，現實的選擇有兩條：一是建設高新技術產業園。利用園區企業技術集聚的優勢，逐步形成不同產業的科技園，推進科技創新，是資源型城市實現產業轉型升級的選擇之一。二是加強與國內外高等院校和科研院所的合作，採取聯合在昭設立科研分支機構、聯合開展科技項目研發的方式積累本地科技創新能力。三是加強高新、前沿技術運用於昭通煤炭產業轉型的力度，如將自動化、數字化領域的先進技術運用於煤炭開採從而提升辦礦水平。
本文選自總第37期《公共政策研究》，作者徐林系浙江大學公共政策研究院首席專家，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師。
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