——談古論今話管理之五十一
秦始皇統一六國，開創了中國古代第一個皇權專制王朝，自那時起，中國便進入了大一統的皇權專制中央集權時代，雖然期間也有過反覆，有過分裂或割據，但終究是統一的，其政權構成的主要形式是，專制皇權掌控著全國行政機構，決策在中央政府，而皇帝是中央政府的最終掌控者。在統一朝代政體中，從律法上看，國家的最高權力掌握在皇帝一人之手，生殺予奪，全憑皇帝一人決斷。
在中央集權的君主專制制度下，皇帝對全國的土地財富、人臣百姓具有最終的控制權、管理權。皇權成為古代專制政權的集中化表現，皇帝作為統治階級的最重要代表，著力實現統治階級的利益，代表統治階級掌管著國家機器。而且，在古代，皇權被認為是來源於天，即所謂的“君權神授”，皇帝是天之子，即“天子”，是上天派至凡間來替天行權的，所以，皇權是至高無上的，皇權掌控著其它一切權力。
秦始皇畫像
如此一來，在政體中，如果根據朝廷的律法規定，皇權掌控著行政權、兵權和監察權等，統御著整個政體機構，管理著中央集權的運作機制。可是，在不同時期，在具體朝代，歷史事實並非完全是這樣的，皇帝雖為最高掌權者，但是，由於種種原因，比如朝廷其他勢力的牽制，或管理的設置出現偏差，或皇帝年幼或年老，或其精力和能力有限等，相權也有可能大於皇權，因為，中央管理的權力並非完全是皇帝掌控的。在朝廷中，皇權有時候也會與其他權力出現矛盾和博弈，比如與軍權或相權，發生矛盾，皇權並非一直是強大的。
從行政管理機制上看，皇權與相權，皇帝與宰相，其關係是最為微妙的，有結合和配合得很好的，也有表面上關係很好而內裡卻拼死拼活較量著的，更有矛盾公開而互相硬懟著的，還有若即若離糾纏不清的，一般來說，中央政府的行政權主要掌握在宰相手裡，就像專制體制的決策權掌握在皇帝手裡一樣，所以，對於行政管理機制的影響力，有時相權比皇權還大，畢竟，決策之後，執行管理是由宰相來做的。可是，在許多情況下，皇帝是不願意讓宰相有過多的管理權，也就是說，皇帝不僅要決策權，而且還要行政管理權，而在另一個方面，當宰相掌握了行政管理權之後，往往也不滿足於僅僅握有行政權，還想要有決策權，這就造成了皇權與相權的矛盾，在兩千多年的中國封建政治史上，皇權不願分權，而相權一直想要皇權，皇權與相權不可避免地發生爭鬥，在某種意義上，
古代政治史是皇權與相權爭鬥的歷史。其實，中國古代的宰相制度是皇權專制制度的產物，正是皇權專制制度催生了宰相制度，而宰相制度是皇權專制制度的輔佐機制，從專制管理的健康運轉來看，皇權專制離不開宰相制度的輔佐，沒有相權的支持，皇權的實施不會是那麼順暢的。從政治管理的效率和效果來看，皇權離開相權運轉不會是順利的，歷來，從實際的管理需要來看，帝王是需要有宰相作為其得力的管理助手的，因為有了宰相中央管理機構才算比較完整、系統。
皇權專制與相權的職能
首先，中央政府除了有皇帝這一最終決策者之外，還需要有行政首腦，以輔佐管理國家行政事務，否則，偌大一個國家，皇帝是忙不過來的。而這位行政首腦便是“宰相”。“宰相”不是指一種官職，不是朝廷裡官員的名稱，而是指古代最高行政長官的通稱，是輔佐國君處理政務最高官職的官員。“宰”指的是主宰，而“相”是輔助之意，“宰相”就是皇帝身邊處理政務的最主要的助手，在行政官員中，他是首腦，所以，常常說宰相是“位極人臣”。
宰相不一定是丞相，而丞相就是宰相，是宰相最有代表性的高官，由於皇帝對宰相的不同態度，也由於官職設置的變化，屬於宰相的行政首腦的正式官名在不同朝代或不同時期是有所不同的，曾經分別稱為丞相、相國、相幫、大司徒、中書令、尚書令、參知政事、內閣大學士、軍機大臣等。其實，這宰相官名的變化在一定程度上也反映了皇權專制中央集權下皇權與相權的矛盾，從制度上說，宰相的權位僅次於皇帝，君權掌控其他一切權力，相權依附於皇權，但是，相權所擁有的行政管理權有時也會對皇權構成威脅，相權有時會出現架空皇權或取代皇權的現象。
其次，皇帝賦予宰相一定的權力，而這權力主要體現在三個方面：其一是擁有行政管理權，即按照律法的規定和皇帝的授權，全面管理國家的行政事務，保證行政機構的健康運轉；其二，擁有參與議政權，即有權參與議論政事，與皇帝議論國家大事，為皇帝就政策、法令、經濟、管理等方面進行獻言獻策；其三擁有部分決策權，皇帝往往授予宰相部分決策權，對於國家戰略、軍事大事和皇家要事等重大決策事項以外的事，宰相有權拍板，這具體要看相權與皇權的關係，有的皇帝給了宰相很大的決策權，而有的皇帝卻不允許宰相決策；其四，擁有部分人事權，包括選任賢才與罷免不稱職官員的權力，用人權其實是在宰相諸種權力中是最重要的，古代管理體制基本上屬於自上而下的管理機制，而當宰相擁有了人事任免權，其實就等於掌控部分朝局。
再次，古代設置宰相制度其實是有重要的功能的，對於維持和發揮中央政府的管理效能和建立糾錯機制意義重大。其一，相權對於專制皇權有制約作用，皇權專制體制下，帝皇的權力至高無上，而由上而下管理方式很容易造成專斷獨裁，從而形成昏暗腐敗的政治生態，相權的設置分擔了行政管理權，分擔了部分的議政權、決策權和人事權，因而對專制帝王有牽制作用，能維持皇帝與百官一定程度上的協調關係；其二，相權對於皇帝決策有一定的糾錯機制，權力獨斷的皇帝很可能因由上而下的單向管理機制而缺乏反饋機制，因而出現決策失誤，而宰相可以發揮參政輔佐和執行時的調整作用，在一定程度上對其失誤進行糾錯，以保證決策的正向效果；其三，相權對於輔佐皇權有減輕壓力的作用，中央政權要管理的事務太多，如果沒有把決策權和行政管理權分開來，皇帝要管理的事就太多了，而管的事太雜將沒有那麼多的時間和精力來做好決策的事，所以，宰相制度的設置有利於為皇帝減輕重壓，替皇帝擋住各種各樣的繁雜事務，讓皇帝更專心於做關鍵決策；其四，宰相在皇帝與百官之間起著中介作用，皇帝自上而下進行管理，而面對著百官，皇帝可以先管著宰相，再通過宰相去管理其他官員，如此一來便能縮小管理對象的範圍，能更集中地把政務管理好；另一方面，百官要決策的事務也可以彙總到宰相處，由宰相過濾後，選擇重要的上呈給皇帝，此外，當皇帝有時震怒，一時對臣下做出超重懲罰，宰相有時可以通過利用參政的權力提出修正建議，避免懲罰失誤，當然，這必須是在明君賢相的互動機制下才能實現。
在古代中央管理體制中，皇權與相權的關係至關重要，二者的關係協調機制的好壞往往關係到王朝的興衰存亡。宰相與皇帝的關係處於良性協調和積極互動的狀態，王朝一般處於興旺發展中，反之，宰相與皇帝關係緊張，矛盾激烈，甚至皇帝取消了宰相，或者宰相架空了皇帝，一般來說，王朝將處於衰落局勢中，最後將導致王朝的衰亡。歷史上，明君一般都喜歡宰相制，而獨裁的君王一般都不能容忍相權對於皇權的牽制和糾正，唐太宗李世民認為設置丞相有益於提高中央行政管理的效率，並有利於避免因君主決策的重大失誤而導致亡國，李世民常常會與丞相等集體議政，然後他再做最後的決策，他讓皇權與相權處於一種積極的協調之中；而在明太祖朱元璋看來，設置丞相正是造成政治動亂的主要原因，他更喜歡將權力集中於皇帝手中，不需要丞相，朱元璋取消了丞相，他直接掌管中央政府各部門，讓各部門互不統屬，只屬於皇帝，朱元璋將皇權與相權對立起來，從制度上消滅了相權，從而保證了皇權的絕對專制。李世民和朱元璋是很典型的例子，值得深思。
相權的歷史演變以及皇權與相權的博弈關係
第一，從商到西周，是宰相制度的萌芽期
商朝建立了貴族輔政制，其官制漸趨完整，在商朝王畿內，有負責行政管理的“尹”和“黃尹”，他們依靠自身的能力和受到王的信任而擔任輔政的官員，比如，作為“尹”的代表，有商湯時的伊尹，太甲時的保衡，太戊時的伊陟、臣扈等。當時的“尹”權力比較大，能參與政策制定和主持政務，甚至在特殊時期有廢立商王的權力。比如，傳說中，伊尹放逐太甲，當時，擔任尹的伊得到強勢貴族的支持，將行為不道的商王流放。伊尹還負責教授商王湯治國理政的道理，並輔助其滅夏桀。
西周的貴族輔政制進一步發展，西周初期，輔佐大臣中，周公為太傅，召公為太保，負責管理政務。西周中期，出現了卿事寮和太史寮的輔政機構，而西周晚期，出現類似宰相職能的冢宰，權力比較大，除了兼有卿事寮和太史寮的事務外，還處理公族事務。
商周時期，君主專制是建立在貴族聯合體的基礎上的，當時出現了貴族輔政制度，一方面，有實力的宗親貴族成為輔政的主要官員，另一方面，這些輔政官員一般擁有自己的封地，政治地位比較高，作為輔政高官，對王權的制約作用也比較大，這便是宰相制度的萌芽狀態。
第二，從春秋至秦，是宰相制度的創立期
進入春秋時期，中國政治經濟發生了重大變化，而到了秦朝建立，世卿世祿體系被官僚體制所衝擊，在政體中，官僚體制上升成為主導，而世卿世祿成了輔助性的；血緣關係被地緣關係所衝擊，在體制上，郡縣制的建立，形成血緣關係與地緣關係並重的局面；中央集權開始形成，使政治體制發生了重大變化。而這正是相權變化的社會階級基礎。
首先，春秋時，最著名的宰相是管仲，他於齊僖公三十三年（公元前698年）開始輔佐公子姜糾，而齊桓公元年（公元前685年），管仲由鮑叔牙推薦擔任國相，被尊稱為“仲父”，他輔佐齊王大興改革、富國強兵，尊王攘夷，九合諸侯。在他的執政下，齊國逐漸強盛，齊桓公成為春秋五霸之首。齊恆公與管仲可以說是早期帝王與宰相關係的典範，而管仲也成了千古名相，受後代頌揚與推崇。
管仲畫像
其次，秦統一六國之後，建立了第一個封建王朝，為了強化中央集權，也為了輔佐皇帝更好地治理好國家，便設立了宰相制度，而丞相作為官稱，便於當時在秦國產生，丞相作為正式的官職，其職責在於“掌丞天子，助理萬機”，丞相府是秦朝最高的中樞行政機構。丞相輔佐皇帝處理全國政務。在機構設置上，中央政府實行“三公九卿制”，“三公”指丞相、御史大夫和太尉。丞相輔佐皇帝處理全國事務，成皇帝的助手；御史大夫在職務上相當於副丞相，負責中央及地方的監察工作；太尉掌管軍事大權，是皇帝的軍事顧問。“九卿”指奉常、廷尉、治粟內史、典客、郎中令、少府、衛尉、太僕、宗正。
再次，秦朝的“三公”與西周的“三公”即太師、太傅、太保已經大不一樣，秦朝丞相、御史大夫和太尉三者互相牽制，形成了政體中行政、監察、軍事三權分立的結構，避免一方獨攬大權，有利於鞏固皇權專制統治。而丞相主持朝政、封駁詔書、對上諫諍、任免丞相府官員等，既輔佐皇帝又在一定程度上牽制皇帝，有相對獨立的處理政務的權力。可以說，前秦朝丞相府的設置成對後代中央政府的機構建設影響非常大。
第三，從漢初至漢武帝時期，是宰相制度的轉化期
漢承秦制，漢初中央政府的結構基本沿襲秦朝。首先，漢初仍然實行“三公九卿制”，丞相掌管行政，成為文官首長；太尉掌管軍事，成為武官首長；御史大夫掌管監察，輔助丞相掌管政治事物。在漢朝，還有一條不成文的規定，即必須做御史大夫之後才能升任丞相，而由於中央專制政權進一步強化，丞相的權力也不斷提升，到了後來，丞相是一人之下萬人之上，幾乎是無所不管，其權力與皇權幾乎是處於不相上下的狀態。所以，漢武帝掌權前的那個時候，漢朝的宰相制已經發展到了成熟期，之後就開始出現轉化。
漢武帝畫像
其次，漢武帝時期，皇權與相權不斷髮生衝突和摩擦，宰相制度很快進入轉化期。在漢武帝的專制統治下，中央政治制度創造了一種之前沒有的內外朝制度。漢武帝為了防止相權對皇權的侵奪，重用文武侍臣，賦予身邊的親信、近臣以重要權力，這不僅讓親信、近臣們行使行政權，而且還把議政權和部分的決策權給予他們，形成了當時的“內朝”，使之與原來丞相府為主導的“外朝”並立，並逐步加強內朝的權力，使之抑制外朝。與之相應，丞相一人主政的中央管理機制也演變成“三公”管理機制，設置了替代之前太尉的大司馬，代替之前丞相的大司徒，代替之前御史大夫的大司空，以分散丞相的權力，強化專制皇權。
再次，漢武帝設置內朝有其特殊意義，其實，對內朝權力的重視是與其削弱諸侯王權力的政治措施相統一的，如果說削弱諸侯王權力是為了鞏固中央集權的話，那麼，授予內朝更大的權力則是為了弱化原來丞相的權力，分散相權，並通過內朝對權臣進行抑制，以強化皇權專制體制。這是因為，內朝大臣多數是皇帝的親信近臣，能最大限度執行皇帝的旨意，其實也能大大減少來自外朝的牽制；同時，內朝官員地位比較低，變成權臣的機會較少，這能讓皇帝更放心。內外朝的分立，使原來丞相府的部分決策權轉到了皇帝的親信近臣手裡，實際上也是讓皇帝直接掌控更多的決策權，達到了削弱相權的作用。這大大扭轉了漢初丞相成強臣平分中央決策權的局面，達到了強化皇權專制中央集權的效果。
最後，到了東漢時期，內朝管理部門正式演變成尚書檯，尚書的權力得到提升，尚書檯下面設“六曹”，即三公曹、吏曹、二千石曹、民曹、南客曹、北客曹，分別掌管中央人事、地方人事、社會治安、司法、工程、民政與外事事務，如此一來，臺曹機制便形成了。曹魏時期的尚書檯長官是尚書令和尚書僕射，其實就是“宰相”和“副相”。從漢武帝那裡承繼下來的內朝和外朝雙軌管理體制，便是內朝尚書檯與外朝三公九卿的兩重的中央管理體制，但這內、了朝，不僅互不相屬，而且，也不平衡，“三公”徒有虛名，尚書才是實權在握者。當然，到了東漢末年，皇權弱化，丞相職務又回來了，比如，曹操挾天子以令諸侯，丞相府掌控了決策權和行政權，又轉化成宰相輔政制，而且，相權得到了空前的提高。
曹操劇照
第四，從魏晉至宋，是宰相制度的調整期
魏晉南北朝是一個混亂動盪的年代，其主要特點是世家大族把持著朝政，而地方都督和刺史擁兵自重，這便造成了軍政閥門強權人物挾天子以令天下的局面，權臣把持朝政，獨攬朝廷的決策權。首先，丞相、相國專掌政權，“八公”即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍擁有實權，他們憑其政治勢力各自設府，攬權掌控朝局。比如，曹魏嘉平四年（252年），司馬師任大將軍，集軍政事務於一身，大權獨攬，架空皇帝。所以，當時的“八公”中有些權臣，依靠自身勢力不斷升遷，升到“兩相”，即升至丞相，至相國，如司馬昭、蕭道成等，就是以丞相或相國而專掌朝政的。魏晉南北朝實際上是皇權不斷旁落，權臣以輔政之名不斷專權的時期，朝廷的統治方式由魏晉之前的參議輔政制調整為宰相開府專政。君權在與相權的角逐中趨於弱勢，“三公”走向衰落。
其次，魏晉時有一項措施沿襲到隋唐，這就是尚書檯由宮內走向了宮外，獨立成為“尚書省”，也成了正式的中央行政機構，這也標誌著隋唐一種新的宰相制的設置。隋唐時期設立了“三省六部制”，“三省”即中書省、門下省、尚書省，三省的長官為中書令、侍中、尚書左右僕射，他們都是宰相。中書省的主要職責是定旨出命；門下省負責對詔書進行審核、封駁；尚書省負責執行詔令。尚書省執行政務通過下設的吏、戶、禮、兵、刑、工六部來實行。
再次，在唐代有一項新措施，那就是設立了政事堂，即供中書省、門下省、尚書省長官召開聯席會議的辦公機構。唐太宗時，增加一些大臣以“參知政事”“參知機務”等名目進入政事堂，這能在一定程度上削弱尚書僕射的權力。唐高宗以後，進入政事堂的官員稱“同中書門下三品”。唐玄宗時期，政事堂改名為“中書門下”，入堂官員稱為“同中書門下平章事”，這成了當時宰相的正式名號。當時，宰相制實際上集體議事制，而後來，由一名官員領頭，出現了秉筆宰相制，而這秉筆宰相其實就是首席宰相，不過，沒多久便取消了。中唐時期的這種宰相集體議事制一方面可以分散和限制宰相的權力，另一方面可以集中宰相們的管理智慧，對於皇權統治，並非沒有益處的。
最後，北宋統一之後，基本沿襲唐代後期制度，設置中書門下省，其中書門下的長官為正宰相，也稱為“同中書門下平章事”，副宰相稱“參知政事”。在王安石變法之後，即元豐改制後，又回跟唐代類似的制度，行使宰相權力的其實是尚書省的左右僕射，他們還兼中書和門下省侍郎，實際是三省合一，權力相對比較大。
南宋時期，尚書省左右僕射改為左右丞相，並有兩到三名參知政事輔助。後來，為了限制相權，模仿了西漢的“二府三司制”，即中書門下和樞密院稱為“二府”，而分管度支、戶部、鹽鐵的稱為“三司”，設三司使，其目的是把掌管全國的財政的權力從宰相那裡分離出來。這其實是一種集體宰相制，中書門下負責處理行政事務，樞密院掌管軍事，“三司”掌管財政大權。這對於鞏固中央集權是有利的，但是，分管的部門和官員多，機構冗雜，費用增加，宋後期的衰落或與此機制有很大的關係。
第五，從明朝至清朝，是宰相制度的衰落期
首先，明朝初期，設置中書省，左右丞相，但是，朱元璋是獨裁的帝王，他不能容忍宰相專擅權力，洪武十三年，誅殺宰相胡惟庸，取消相權，皇帝自己掌控六部，大權獨攬。但是，皇帝要面臨著十分繁雜的事務，應付不來，於是，在廢相同一年，朱元璋便任命幾位老成儒者為“四輔官”，但是，這些老儒缺乏實際的處事能力，在廢相第二年，朱元璋又任用一些新進士和翰林學士，幫助處理文書工作，這便是內閣制度的萌芽期。
其次，朱棣奪權後，在皇宮的東閣開闢了辦公處，從翰林院挑選年輕官員作為秘書，而這些年輕官員成了皇帝的心腹，朱棣讓他們參議立儲、用人、賦稅等重大國家事務，過一段時間，這些學士們便成了參議的智囊人員，於是，內閣也就有雛形。朱高熾登基後，提高東閣學士的行政地位，閣權也有所增大。朱瞻基即位後，內閣制度的發展基本定型，內閣大學士政治地位已高於各部尚書，其重要標誌便是掌握了“票擬權”。這指的是，對於來自全國的各種奏章，於呈遞皇帝批示之前，內閣成員先進行審閱，並代皇帝擬好批答諭旨，將其貼在奏章上呈給皇帝裁決。說是“票擬”其實是“票擬批答”，傾向於按自己意願來擬，皇帝如覺得可行，便用硃筆謄改後，作為諭旨下達。嘉靖時期，內閣形成了首輔制，這標誌著內閣制度發展到頂峰，內閣首輔雖沒有宰相之名，但實際上已擁有權相地位，比如，萬曆年間，張居正、高拱作為內閣首輔，其權力甚至比宰相還大。
朱棣畫像
明朝的內閣制有利於促使中央權力的互相牽制和平穩運行，同時也對皇權有一定的制約作用，但是，明朝設置內廷，即錦衣衛、東西廠等來制衡外廷（內閣），使宦官有了超強的專權，形成特務專權的恐怖局面，窒息了行政管理體制的活躍性，危害中央管理體制，影響極壞。
再次，清沿襲明制，但也結合滿族的管理體制，皇太極時期，設議政王大臣會議，並沒有明顯發揮作用，康熙滅了鰲拜集團之後，議政王大臣會議逐漸退出歷史舞臺，康熙親政之後在皇宮內乾清宮旁邊的南書房設立辦事處，內閣不再發揮機要秘書的作用，南書房成了決策中心。雍正繼位之後，由於西北戰事的需要，雍正四年在皇宮內隆宗門內設立軍需房，後改軍機房，再後來又改為軍機處，為的是方便快捷並機密地處理軍機大事。軍機處設置首席軍機大臣一人，軍機大臣、軍機大臣行走、軍機章京等若干人。軍機大臣主要為皇帝提供諮詢；而軍機章京主要負責草擬諭旨，權力不小，被稱為“小軍機”。軍機處便扮演著參政議政、傳達皇命、監督機密文書運轉的角色，是皇帝身邊的工作班子。清朝從三院長官到內閣大學士，再到軍機大臣、總理大臣、內閣政務大臣，宰相權力日趨淡化，皇帝集權專制達到頂峰，而清王朝的滅亡，古代的宰相制也走到它的歷史盡頭。
皇權不斷強化
明清時期，古代皇權專中央集權發展到頂峰，明清在中央管理體制上的最顯著特點是廢除了延續一千多年的宰相制度，由皇帝直接負責政務的決策，並直接統轄行政部門。明清時期是皇權專制逐漸強化的時期，明代廢丞相、設內閣，清代建立軍機處，皇權徹底吞併了相權，專制制度也走到了最腐朽的狀態，難怪明崇禎皇帝會弔死在柳樹上，而末代皇帝溥儀會被趕出了紫禁城，當相權滅亡了，皇權也就命該休了。
顯然，漢代以前，丞相有較為自由的行使權力的空間，皇帝一般來說還是比較尊重宰相的，雖然皇權與相權也有矛盾，但雙方在矛盾中有配合、協作，相權真正地起到輔政的作用；到漢武帝之後，宰相參議輔政制時，皇權不斷得到加強，而相權卻不斷萎縮；而到了魏晉至宋時，相權在一定程度上有所恢復，但其實是在調整，相權並沒有真正得到加強。明清時，隨著皇權專制達到頂峰，相權最終被消滅，而皇權取得最後的勝利，可是，皇權專制體制卻走向了終結。
歷史的發展啟示：古代中央管理體制，宏觀上構架如果比較明確，皇權相權等權責比較分明，制衡、牽制設置相對合理，那麼，王朝發展就比較健康，而專制控制如果過頭了，管理體制就會被窒息，政治生態成了一潭死水，活力就沒了，健康發展的機制也不存在了，最後只有走向滅亡，而相權如果太大，皇帝被架空，就可能改朝換代，或成了軍閥割據，也會讓王朝毀滅。清王朝的皇權走到了專制的頂峰，但卻埋葬帝皇專制體制，以末代王朝的滅亡表明了皇權專制毀滅的必然性，清王朝滅亡其實也是反映了政體走向民主趨勢已經是一種必然。
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