摘 要：為了更好地闡述鄉村振興的機理與治理邏輯問題, 本研究基於賦權理論的研究視角, 以西方發達國家中的英國為典型案例進行實證檢驗。通過對英國鄉村振興的發展概況和實踐內容進行梳理, 總結出英國鄉村振興的主要特徵及優勢, 進而在賦權理論的縱向放權與橫向能力培育相結合的思路上, 從個人賦權、組織賦權以及社區賦權3個層面提煉出英國鄉村振興成功經驗對中國鄉村振興的有益借鑑。
在經歷了較長時間以鄉村衰敗為代價的激進城鎮化進程後, 目前中國農村發展與鄉村振興的議題成為困擾中國的重大現實問題之一, 是推進國家治理體系和治理能力現代化的切入點。近年來, 伴隨著國家惠農政策的不斷出臺, 以及鄉村精英迴流農村、弘揚鄉賢文化、農村綜合改革、美麗鄉村建設等的實踐, 鄉村社會確實呈現出振興態勢。儘管如此, 鄉村社會依然面臨著各種衰敗問題, 具體表現為:村莊消失還在持續發生, 農村空心化依然嚴重, 農村基礎設施供給薄弱, 城鄉貧富差距依舊巨大[1]。透視英國鄉村振興的發展實踐, 其振興農村地區經濟與社會、維護所有人的社會公正、增強農村價值的整體戰略, 以及致力於建設農村社區和提高農業勞動生產率都對中國鄉村振興具有重要的啟發意義。
現階段理論界關於英國鄉村振興的研究, 大抵圍繞英國鄉村振興的歷史進程、現狀、經驗和意義等展開, 形成了具有一定參考價值的研究成果。首先, 鄉村社會的各種衰敗是鄉村需要振興發展的根本原因。其次, 鄉村振興應該發揮各個治理主體的作用, 以促進鄉村社會的整體和諧發展。第三, 單純的“以城帶鄉、以工支農”, 從城市端來振興鄉村已經被證明是有缺陷的。第四, 鄉村振興的目標是實現美麗鄉村[2]。上述基本認知是本研究的前提, 本文將以此為出發點來展開對鄉村振興議題的研究。為了更好地闡述鄉村振興的機理與治理邏輯問題, 本研究將基於賦權理論的研究視角, 並以西方發達國家中的英國為典型案例進行實證檢驗。通過對英國鄉村振興的基本概況、歷史過程和主要內容的梳理, 總結出英國鄉村振興的主要特徵及優勢, 進而在賦權理論縱向的放權與橫向的能力培育相結合的思路上, 從個人賦權、組織賦權和社區賦權3個層面提煉出英國鄉村振興對中國鄉村振興的有益借鑑, 指明當前中國鄉村振興的方向。
1 賦權理論的引介:闡釋鄉村振興的分析框架
賦權理論 (Empowerment theory) , 又譯為增權、激發權能理論, 最早由美國學者所羅門 (Solomon) 在《黑人賦權:社會工作與被壓迫的社區》中提出。所羅門認為, 賦權通常被定義為一種社會工作者的參與活動, 其目的是降低弱勢人群的無權感。因此對於賦權概念的界定, 關鍵在於怎麼理解“權力”的概念。權力表現為能夠掌握資源來改善所處環境的能力[3]。與之相對, 無權則突出反映為治理主體的缺乏能力。在明確權力內涵的基礎上, Zimmerman從權力與控制的關聯度視角出發, 將賦權解釋為治理主體能夠有效控制個人生活的能力, 後來他進一步提出了控制內心的效能感知概念, 並認為其是理解賦權理論的重要基礎[4]。而Riger認為, 如果單純將賦權定義為治理主體對自身成就與效能的感知, 則會引發他們誤以為已經控制生活的假象, 因此除了內心感知的效能感之外, 賦權理論還應該注重個人實際對權力與資源的控制程度[5]。由此可見, 學者們對賦權理論的解釋存在差異。但總體而言, 可以將賦權理解為:既要包括個人獲得社會進步所需的權利, 也要包括激發弱勢群體改變不利地位的功能, 使社會個體能夠在內外增權的基礎上重新獲得控制生活的能力[6]。
賦權理論強調由於社會資源的稀缺與分配不公, 造成許多社會公共性治理難題, 那些弱勢無權的人群迫切需要通過政府支持和個人努力更好地掌握生活所需的資源。從這意義上理解, 賦權理論暗含了一個包括公民參與、政府協同、社會合作等在內的範圍較廣泛的實踐過程。目前, 學術界基本上從個人賦權、組織賦權與社區賦權3個層面來理解賦權的意義。個人賦權主要指無權的個體通過意識覺醒、知識學習和技能掌握獲得自身發展的能力;組織賦權指在各類組織力量 (包括社會組織、政府組織) 的協助下, 無權的個體通過組織資源的汲取和能力拓展等方式進行賦權;社區賦權主要著重於從社會結構、社會制度等層面而非個人因素來進行賦權。從賦權理論的研究角度來審視鄉村振興議題, 其核心思想是:從激發村民群體的自我主體意識出發, 致力於經濟、資源、權利、地位等多元層面介入, 透過個人、家庭、社區、政府、國家等不同賦權單元, 以便獲得控制生活所需的各種資源與權利, 從而有效改善自身的弱勢地位和不公待遇, 最終促進鄉村社會的振興發展。
2 英國鄉村振興的實踐考察
2.1 英國鄉村振興的發展概況
英國的鄉村振興最早發端於15世紀末至16世紀初的圈地運動, 它引發了隨後的土地所有權變革, 對鄉村地區的發展產生了重要影響。第二次世界大戰期間, 由於戰爭導致本國農產品供給嚴重不足, 英國政府於1942年頒佈《斯科特報告》 (Scott Report) , 制定了一整套農業長期穩定發展的戰略規劃, 以此確保本國糧食的市場穩定。1947年英國第一部《農業發展法案》正式出臺, 其核心目標是:通過制定糧食產業的合理價格, 提升農業生產的勞動回報率, 鼓勵更多的農民從事農業生產經營活動, 確保本國農業的可持續發展。為了更好地保護鄉村社會的自然人文景觀, 英國政府於1949年頒佈了《國家公園和享用鄉村法》, 並且成立了具有獨立性質的國家公園委員會。其後在1968年頒佈的《村鎮規劃法》中進一步明確和拓展了國家公園委員會的職能, 同時還設立了鄉村委員會, 以便更好地維護鄉村的供給服務基礎設施。1973年英國加入歐洲農業聯盟行列, 在歐盟共同農業政策的影響下, 英國鄉村呈現出更高質量的發展態勢。
1998年英國政府頒佈的鄉村發展和土地利用政策 (Rural Development and Land Use Policies) 強調:“可持續發展與經濟發展和社會需求是緊密關聯的, 需加更加重視三者協同, 而不是隻求發展”。1999年頒佈的英格蘭鄉村品質生活規劃 (Planning for Quality of Life in Rural England) 強調:“鄉村經濟、持續、適當享受鄉村生活是相互依存的”。這一階段, 村鎮機構注重指導地方政府如何運用已有的定位系統來保持村鎮的可持續發展。到2000年, 英國政府更加註重農村小城鎮的建設, 在鄉村政策《白皮書》中將歐盟和本國政府撥給的1億英鎊 (1英鎊約合8.58元, 2018) 用於村鎮發展。2004年英國環境、食品和農村事務部出臺了《英國農村戰略》 (Rural Strategy 2004) , 致力於建設宜居、安全和充滿活力的可持續發展鄉村社區[7]。在之後的歐盟《2007—2013鄉村發展7年規劃》中, 英國政府繼續重點加強農村環境保護和經濟建設。
2008年, 英國的土地和海洋麵積從1996年的230萬hm2增加到350萬hm2, 期間許多區域被規劃為傳統村落和重點自然保護區[8]。2011年, 英國政府通過部門機構改革, 增設鄉村政策辦公室, 拓展了政府在保護農村生態和生物多樣性方面的政策自主權。這期間, 許多官方和民間鄉村機構紛紛引入“可持續性” (Sustainability) 、“後生產主義” (Post-productivism) 和“鄉村重建” (Rural reconstruction) 等治理理念, 旨在促進鄉村的可持續發展。2013年英國政府發佈《英國農業技術戰略》, 開始將大數據、互聯網等現代信息技術應用到提升鄉村農業基礎設施, 該項舉措使得2014年英國農業總產值達258億英鎊, 淨增加值為99億英鎊。如今, 英國絕大多數農村地區較為繁榮發達, 從家庭平均收入來看, 農村地區有55%的家庭平均收入高於全國平均水平, 更有28%的家庭處於上游[9]。在《我們未來的鄉村》白皮書中, 英國政府提出如下願景:一個宜居的鄉村, 建設繁榮的社區, 提供高水準的公共服務;一個工作的鄉村, 推動經濟活動多樣化, 實現穩定和普遍的就業;一個受到保護的鄉村, 保證自然環境的改善和可持續;一個充滿活力的鄉村, 強化鄉村社區, 使鄉村的命運掌握在其自身手裡, 使各級政府都能聽到來自鄉村的聲音。
2.2 英國鄉村振興的實踐內容
下面按照中國正在實施的鄉村振興戰略的總體規劃, 從產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕5個層面來審視英國鄉村振興的實踐內容, 有利於更好地把握英國鄉村振興的實質績效。
2.2.1 產業發展層面
英國人多地少, 早在16世紀就辦起了大量的家庭農場, 經歷了工業化時代, 併成功調整了農業發展規劃, 完成了從傳統農業向現代農業的轉變。當前, 在英國農業生產結構中, 畜牧業約佔2/3, 種植業僅佔1/5。英國鄉村產業的特點是經營規模大、機械化水平高、集約經營、專業化和社會化程度高。近年來, 由於氣候變化和全球農業生產競爭強度的提升, 英國環境、食品和農村事務部為應對上述挑戰, 將農業產業發展聚焦到以下方面。首先, 將現代信息技術與規模化農業生產相結合, 重點發展精準農業生產。目前整個英國農村地區基本全面推廣了精準農業生產, 依靠現代農業高科技提高農業生產效益。其次, 以人工智能為基礎的智能農業開始在許多大型農場中開展生產工作[10]。另外, 英國政府為增加村民的第三產業收入, 鼓勵農村地區開展觀光休閒農業、經營鄉村旅遊。目前, 鄉村旅遊的收入成為農村居民的重要收入來源, 提升了村民群體的生活水平。
2.2.2 生態宜居層面
英國在鄉村振興過程中, 尤其強調對生態環境和歷史文化的保護, 既包括農田、湖泊、林木等自然資源, 又包括公園、植物園、休閒場所等文化資源。從18世紀開始, 英國的一部分莊園主就開始對鄉村景觀進行修復重建, 使得鄉村中自然景觀、作物環境、生活要素得以保持鮮明特點, 並形成壯麗的景觀效果。1926年成立的英格蘭鄉村保存委員會 (Council for the Preservation of Rural England) 在鄉村環境治理和保護方面, 提出了獨特的“保護性治理”理念。2002年頒佈的《鄉村發展計劃》目標是保護鄉村的環境和可持續性, 促使廣大農村地區美麗如畫、風景盎然。為了降低農藥、化肥等化學品對鄉村生物多樣性和村民生活環境的破壞, 英國政府強調將農業補貼與環境保護、減少農藥使用等掛鉤, 從而有效降低了農業生產活動對鄉村生態環境的影響。此外, 英國政府還實施了新的林業發展戰略, 強調首要任務是保護環境, 儘可能多地增加綠化空間, 從而滿足人們對生態產品的需求, 使農村生態呈現良好的局面。
2.2.3 鄉村教育層面
作為最早完成農村現代化的國家之一, 早在18世紀中期英國就開始了農業教育現代化工作。20世紀初期, 伴隨著《福斯特教育法》的頒佈, 許多農村居民逐漸享受到接受正規教育的機會。現階段, 英國農村教育體系已相當完善, 形成了初、中、高3個教育層次相互銜接的多級培養模式, 這是英國農村院校教育的獨特模式。其中, 初、中等農村教育的任務主要由縣農學院、農業中學、技術和現代中學來完成, 通過招收就近農場主的子女入學就讀, 培養農業專門技術人才, 以滿足當地農業農村發展需要。高等農村教育主要由大學中的農業院系及地區農學院來負責, 學生畢業後可在鄉村從事農業諮詢顧問、鄉村職業教師等工作, 幫助解決鄉村振興過程中的各類社會問題。除此之外, 廣大鄉村地區還興辦了許多農業職業技能培訓班、廣播函授學校、農業講習班等, 並且通過互聯網教學方式幫助村民群體提升文化素質和知識技能。
2.2.4 社會保障層面
鄉村振興在社會保障層面主要體現在衛生醫療、農民住房、社會治安等方面。首先, 在衛生醫療方面。早在1948年英國政府就建立了國民健康服務體系, 強調不以個人收入為依據, 實現向人們提供全面的、免費的醫療服務。儘管該項措施提供了普惠式的醫療服務, 但是卻忽視了農村與城市對醫療服務的差異性, 因此在2000年頒佈的《2000年農村白皮書》中將農村醫療保健服務作為區別於城市的特殊性問題對待。目前, 農村地區基本形成了惠及每家每戶的完善的健康服務體系[11]。其次, 在農民住房方面。英國政府通過工資收入、救濟金、社會保險金等各種經濟指標, 並結合家庭經濟情況、家庭成員數等多個方面向那些中低收入家庭和無家可歸者提供基本的住房保障。第三, 在社會治安方面。為了降低農村地區的犯罪率, 英國推出睦鄰警察服務、鄰里守望項目和農村社區矯正制度, 有效保障了村民群體的合法權益。
2.2.5 生活富裕層面
針對英國大量家庭農場的發展現狀, 英國政府實行了許多扶助家庭農場發展的優惠政策, 如給予經濟補貼、給予價格支持、幫助銷售滯銷農產品等, 有利於保護農場主的切身利益。政府為解決部分農村家庭農業資金短缺問題, 還出臺了優惠的信貸和抵押貸款方式為農場主解決資金困境, 這些帶有“保護色彩”的宏觀調控政策極大地促進了家庭農場的經營收益。為了提高鄉村居民的收入, 英國政府還實施了農村就業計劃, 這是一個由英國農村發展委員會領導的引導性創新計劃, 能夠有效增加村民的收入, 提升農村居民的生活水平[12]。總體而言, 在政府的大力支持下, 英國農村居民取得了豐厚的收益, 有效保障了農民的合法權利, 促進了鄉村社會的振興發展。
3 賦權理論視角下英國鄉村振興的優勢特徵提煉
儘管鄉村振興關注“人、文、地、產、景”的綜合發展, 但其實現需要“人”去努力, 因為鄉村主體的理念與看待事物的眼光決定農村發展是否長遠, “人”成為最重要的角色[13]。英國鄉村振興就是將相關的利益主體進行能力提升, 實現鄉村社會的和諧發展。當然, 英國鄉村振興過程中也存在許多問題, 但總體而言也有許多值得借鑑之處。
3.1 個人層面賦權:增強自我發展能力
個人層面賦權, 主要在於增強個體的自我發展能力。正如Zimmerman所言, 個人賦權的落腳點應該放在幫助社會弱勢群體提升自我效能方面, 通過提升自身發展必備的知識技能從而促進控制生活的能力[14]。從英國鄉村振興的實踐來看, 其個人層面賦權主要包括兩方面:一是知識素質提升;二是重視村民參與。首先, 英國極為重視對農村的教育投入, 加快提高農民素質, 以推動英國農業經濟的快速發展。英國在早期就通過農民夜校以及各種農業技術培訓班加強農民的科技教育培訓, 而且這些培訓都由國家和政府出資完成。目前, 英國有近100所農業專科學校、200多個農業培訓中心、約2 000所農場職業技術中學和57所農業高校, 構成了農民培訓網絡, 基本滿足了不同層次人員的需要[15]。其次, 英國政府深刻認識到僅僅依靠政府的力量 (完善法規和管理系統) 來推進鄉村振興工作是遠遠不夠的, 只有民眾的意識提高了、自信心增強了, 他們才會自覺履行自己在鄉村振興工作中的權利和義務。因此, 英國政府非常重視整個村民群體在鄉村振興中的重要性, 善於引導民眾的保護意識, 培育民眾的自信心。例如, 英國在鄉村規劃編制與實施的各個階段都注重吸引作為鄉村主體的村民群眾的積極參與, 這種多元參與機制不僅保證了鄉村社會發展規劃具有符合村民群體的利益體現, 保障了農民群眾的合法權益, 而且極大地增加了鄉村規劃的可操作性和可實施性, 有利於切實為鄉村振興發展提供理論指導和實踐參考。
3.2 組織層面賦權:提升動員資源能力
組織賦權是指居民藉助參與社會組織的活動而增強能力, 進而促進鄉村社會整體能力建設。從英國鄉村振興的實踐來看, 組織層面賦權主要包括兩方面內容:一是社會組織參與;二是注重文化保護傳承。首先, 在英國除了傳統意義的政府組織之外, 許多民間組織也紛紛投入鄉村振興事業。例如, 早期的英國全民信託 (The National Trust) 和英國鄉村保護運動 (Campaign to Protect Rural England) , 這兩個社會組織就是為了保護英國鄉村而成立的, 尤其是英國鄉村保護運動在促成1947年《城鄉規劃法案》的順利頒佈中發揮了核心作用[16]。其次, 英國在鄉村振興過程中以文化傳承與保護為原則, 地方政府根據當地的自然、歷史和產業發展特點等因地制宜、強化特色, 進行差異性規劃, 將鄉村文化塑造與突出地域性文化相結合。在鄉村建設活動開展過程中, 英國地方政府特別重視保護利用周邊的湖泊、山林、農田等自然景觀, 並將其與鄉村獨有的建築、文物、遺蹟等文化景觀融合開發保護。尤其是為了更好地保護具有歷史文化價值的傳統建築, 地方政府通過大力宣傳文物保護知識, 提升村民群體保護具有地域特色的文物意識的同時, 也頒佈了許多文化保護和文物修復等法律制度, 從立法層面規範了傳統文物的整體性、原真性保護。另外, 英國還注重生態文化的保護, 通過將現代技術納入農業生產過程之中, 致力於開發精準農業、智能農業、生態農業等, 有效促進了農村的生態文化建設。
3.3 社區層面賦權:發揮制度體系能力
社區層面賦權是將導致弱勢群體無權的狀態歸結為特定的社會制度、管理體制等方面, 也就是說, 個人無權是由社會結構性因素造成的, 與個人能力無關[17]。從英國鄉村振興的實踐來看, 社區層面賦權主要包括兩方面內容:一是完善政策制度體系;二是健全組織管理體系。首先, 英國的鄉村振興政策制度體系, 主要包括農業政策、綠帶政策、住房政策、土地政策和公共服務供給政策等, 這些政策在不同時期都依據當時社會發展的需求進行了適應性調試和修訂, 從而保證了政策制度體系為鄉村振興發展提供支撐作用。此外, 消除制度性障礙是鄉村振興的必要條件。英國政府積極致力於消除農業戶籍政策、財產扣押制度、貴族教育制度等各種不利政策制度對於鄉村振興的影響, 為英國農村可持續發展創造了良好的發展環境。其次, 英國鄉村振興的一個鮮明特色是, 官方機構和社會力量都有著健全組織管理體系, 在鄉村振興的管理系統中共同發揮作用。2001年, 伴隨著農村社會的不斷髮展, 英國政府將原農業、漁業及食品部改為環境、食品和農村事務部, 增加了“農村事務”的公共職能, 從而為鄉村振興過程中各類公共問題的有效解決提供了組織基礎。自1990年開始, 英國通過大部制改革, 逐漸將許多公共服務職責轉交給社會力量來運作。這不僅提升了政府的治理效率, 降低了公共事務的治理成本, 而且也為社會力量參與公共事務提供了法治化渠道。
4 基於賦權理論視角的中國鄉村振興的路徑指向
長期以來, 中國在政府主導型的農村發展戰略指導下, 鄉村社會雖取得一定的發展, 但依然面臨著各種社會問題, 如空心化問題、環境問題、教育問題等。基於賦權理論的研究視角, 結合英國鄉村振興的成功經驗, 本研究將從個體、組織和社區層面賦權3個方面, 闡明當前中國鄉村振興的路徑指向。
4.1 個體層面賦權:提高行動主體的參與程度
在知識素質提升方面, 勞動力素質的提高是保證鄉村振興的重要條件。通過借鑑英國提高農民素質的經驗, 中國必須採取教育提升策略, 在保證農村義務教育的同時, 開展各類職業教育、農業生產講座和農業培訓班等, 切實提高村民群體的知識素質。就公眾參與度而言, 英國政府非常注重鄉村規劃的村民參與能力, 無論是在前期的規劃編制論證階段, 還是中期的鄉村規劃制定階段, 以及後期的鄉村規劃實施修訂階段, 都很好地體現了濃厚的村民參與色彩。相比較而言, 當前中國的鄉村規劃依然是政府部門的工作, 村民參與程度非常低, 導致許多鄉村規劃出現了“圖上畫畫、牆上掛掛”的形式主義問題, 不能很好地指導當下的鄉村振興工作的開展。因此, 為了確保在鄉村振興事業中村民參與的有效實現, 政府要扭轉傳統思維, 在政府部門、規劃公司與村民群體之間構建一種合理有效的溝通機制, 保證各方利益和意見在鄉村振興工作開展和鄉村規劃編制中得以很好的體現。唯有重視村民群體的參與, 構建起多元合作的工作機制, 才能有效促進鄉村振興的持續發展。
4.2 組織層面賦權:構建良好的互動合作機制
英國鄉村振興的實踐表明, 不同類型的社會組織在推動鄉村社會發展方面發揮了重要的作用。因此, 當前中國不僅需要充分發揮政府的服務職能, 為鄉村振興提供製度保障, 而且需要壯大村民自治組織力量保障村民的切身利益, 推動農村的可持續發展, 還需要培育各類民間組織, 發揮組織優勢處理鄉村社會問題, 以促進鄉村振興績效。在注重文化保護傳承方面, 英國在鄉村振興過程中十分注重鄉村歷史文化資源與自然環境資源的相互融合和傳承發展。政府部門不僅通過出臺相關法律加強歷史文化遺存和文化特色資源的保護, 而且注重在鄉村振興過程中根據當地的自然、歷史和產業發展特點進行因地制宜的保護利用。而目前中國的鄉村建設存在“千村一面”的問題, 針對每個村莊自身的特點, 培植適合的發展類型是鄉村振興和發展的關鍵。在充分尊重傳統村落自身特色的前提下, 發展能與之相融合的經濟產業, 同時以文化的多樣性, 豐富鄉村社會的內涵和形態。
4.3 社區層面賦權:建立完善的制度管理體系
合理的鄉村制度是鄉村振興得以正常運行發展的前提條件。首先, 完善鄉村振興制度體系, 這些制度至少包括鄉村環境制度、農業補貼制度和鄉村公共服務制度等。其次, 進一步消除戶籍制度、教育制度、社會保障制度和農村公共品供給制度等眾多制度中的不合理條款, 通過繼續深化農村制度改革, 從而釋放制度紅利, 維護村民的合法權益。在健全政府組織管理體系方面, 英國政府在整個鄉村振興過程中, 充分整合和發揮了政府組織的管理體系優勢, 從而提升了鄉村治理的能力, 取得了鄉村振興的績效。反觀中國, 從當前政府的實踐來看, 情況並不盡如人意。政府部門在鄉村治理過程中依舊維持著全能型政府的角色, 對農村公共事務大包大攬。據筆者研究發現, 現階段政府在鄉村治理過程中的角色誤區主要包括政府越位、政府缺位、選擇性治理和碎片化創新4個方面[18]。因此, 現階段只有明確政府在鄉村振興中的角色定位, 健全政府組織的管理體系, 才能充分發揮政府在鄉村振興中的服務和引導作用, 促進鄉村社會的可持續發展。
原標題：賦權理論視角下鄉村振興的機理與治理邏輯——基於英國鄉村振興的實踐考察
作者簡介： 沈費偉 (1988—) , 男, 浙江湖州人, 博士, 講師, 研究方向:鄉村治理與政府管理, E-mail:[email protected]。;
基金： 杭州市社科規劃人才培育計劃專項課題 (2018RCZX18); 杭州市哲學社會科學重點研究基地“杭州師範大學社會建設和社會治理研究中心”課題 (2018JD06);
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