2018年，作為供給側改革的焦點之一，減稅降費始終備受關注。年初，《政府工作報告》確定了規模達1.1萬億元的減稅降費目標，從“聚焦”到“落實”，減稅降費始終是國務院常務會議的一項重要議題，通過高頻督促、細緻部署，最終全年減稅降費規模可超過1.3萬億元。臨近年終,剛剛結束不久的中央經濟工作會議，強調2019年將繼續實施更大規模的減稅降費。
現階段，減稅降費為何如此重要？哪些稅費應該減？怎麼減？未來還有多大的減降空間？和從前相比，如今我們減稅降費的思路和方案有什麼重大變化？這將對政府、企業、個人帶來怎樣的影響？《中國經濟大講堂》本期嘉賓高培勇將給我們帶來精彩解析。
嘉賓簡介
高培勇，經濟學家，教授，博士生導師。中國社會科學院副院長、黨組成員、學部委員，全國政協第十三屆經濟委員會委員,兼任國務院學位委員會委員、孫冶方經濟科學基金會副理事長。
（以下為演講全部內容）
在中國進入高質量發展階段之前，減稅降費是作為積極財政政策的一種操作內容來安排的。1998年東南亞金融危機，中國實行過積極的財政政策；2008年國際金融危機，中國也實施過積極的財政政策。積極的財政政策在中國的話語體系當中，等同於擴張性的財政政策。只要經濟一發生危機，需求小於供給了，就需要財政搞擴張。
實施財政擴張有三種辦法：
第一種辦法就是減稅降費。給企業減稅降費，企業的可支配收入就增加；給個人減稅降費，個人的稅後收入也增加。如果你是一個企業的老闆，收入增加了之後你會怎麼做？你總得拿一部分錢去增加投資，因此投資需求就增加了；作為個人，你的收入增多了會幹什麼？當然會有一部分存起來，但終歸有一部分拿出來去多消費，消費需求就增加了。投資需求增加了，消費需求增加了，整個社會的需求就增加了。因此，它對於填補社會總需求和社會總供給之間的缺口是非常有作用的。
第二個辦法就是擴大支出。就是政府多花錢，你不花錢，政府花錢，不也是增加需求嗎？
第三個辦法就是增列赤字。我沒有那麼多錢，我向大家多借錢，也可以增加社會總需求。
所以在傳統意義的減稅降費當中，很容易理解減稅降費給誰減？減什麼？以什麼做支撐？以什麼途徑減？我們都是非常非常熟悉的。但是到了高質量發展階段，現在的中國經濟形勢就不完全是這樣了。過去我們說經濟衰退或出現通貨膨脹，我們如何歸結它的病因呢？是從總需求和總供給的對比上去歸結的，把它歸結為總量因素。我們採取的辦法就是需求不足的加需求，需求多了就減需求。現在我們發現，不單純是總量之間出了缺口，而且有“貨不對路”問題，那麼多的中國消費者到境外去買東西，說到底是我們的供給和需求不能相匹配。因此，這個時候單純從總量上去歸結它的病因不完全適用，至少得啟用結構性的視野，這是高質量和高速度增長之間出現的一種差異。高速度增長階段，主要矛盾是總量問題，矛盾的主要方面在需求側，但是到了高質量發展階段，主要矛盾是結構問題，而不是總量問題，矛盾的主要方面在供給側。
以往我們的宏觀經濟政策主線索是需求管理。什麼叫需求管理呢？概括起來就是站在需求側，緊盯需求總量的變化，進行對沖性的逆向調節。我們總是這樣講，東風來了我就刮西風，西風來了就刮東風，你不是需求多了嗎？那我就減需求，你需求少了我就加需求，實現一種短期的平衡。加減法目的是什麼呢？就是在供求之間找平衡，但是這種平衡是短期的。
現在中國進入到供給側結構性改革為主線的宏觀經濟政策佈局，它正好是倒過來的。原來我們盯的是需求總量的變化，現在我們盯的是結構的調整，由總量轉到結構；原來我們搞的是對沖性逆向調節，現在我們追求提高供給質量，追求優化供給結構；原來我們追求的是短期的平衡和穩定，現在我們著眼長期的發展。所以結構問題、質量問題，只要它進入了你的視野，一定是著眼於長期的。
所以在供給側結構性改革這個表達當中，最後的歸宿點是“改革”二字，意思就是說宏觀調控意圖的實現，經濟發展理念的實踐，最終得通過一種立足於長期發展的制度變革的行動，來加以推動和實施。這是今天發生在大家視野當中的一個非常大的變化。那麼，有了這種變化，就會對減稅降費的實質性的操作，產生直接而深刻的影響。
在經濟高速度增長期，減稅降費是實施積極財政政策的一種手段和方式，通過權衡總需求和總供給的變化，給企業或者個人減稅降費，直接形成刺激，增加社會總需求，在這方面我們積累了豐富的實踐經驗。但是進入到高質量發展期，宏觀環境、政策機制等都發生了新變化，減稅降費的策略和方式與以往截然不同。如今，減稅降費的背景發生了怎樣的變化？減稅降費的目標到底是個人還是企業？該減降哪些稅費呢？怎樣才能拿出切實有效的減稅降費方案？
給誰減稅降費？
在供給側結構性改革當中，它的實踐層面的操作叫“三去一降一補”，第一是去產能，第二個去槓桿，第三個去庫存。“一降”就是降成本。“一補”是補短板。所以和“三去一降一補”當中的“一降”密切聯繫在一起的操作，就是通過減稅降費的辦法去降成本。
所以擺在我們面前是兩個目標，有擴需求一個目標，有降成本一個目標，那麼我們該怎麼選擇呢？我們發現，如果是以擴需求為目標，減稅降費的著力點要落在總量上，擴需求它會落在需求側，它的行動路線就是在總量上給企業、給個人減稅降費，結果就是企業和個人的可支配收入得以增加。現在我們說降成本，供給側結構性改革條件下，我們要求的是降成本，那麼成本肯定是個結構問題吧？它不是一個總量問題，所以它的歸宿點是落在結構問題上的，而且成本指的是哪一方的成本？往往指的是供給側成本，它一定是落在供給側的。談到供給問題的時候，指的是企業還是指個人？肯定指的是企業。所以自然而然地，它的行動路線肯定是落在企業身上的。它得落在哪兒上？落在涉企的稅費上，落在生產經營成本上的。在降成本目標條件下，或者說在供給側結構性改革的目標導向下，給誰減？我們說只能給企業減，對吧，我們要減的只能是涉及企業的稅費，而不是或主要不是涉及個人的稅費，因為只有這樣才能實現結構性的減和降，生產經營成本的減和降。
這涉及到一個理論判斷，說降成本，你為什麼不降個人的生活成本，而降企業的生產成本？很多年輕人說在北京，生活負擔非常重，租房費用一個月就得有幾千塊錢，這個成本你不想著給我降，你怎麼想著給企業降成本呢？這對於當前中國稅費負擔現狀的判斷直接相關。
在中國有這樣一種特殊的情形。我們目前稅收都是誰繳納給稅務局的？第一塊，國有企業繳了12.8%，集體企業、股份公司、股份合作公司、私營企業、涉外企業，把這六個份額加總求和，大家可以立刻得到一個數值，是多少呢？90%。這90%的稅收雖然來自於不同的份額，但是它們都具有共同的性質，是企業。90%甚至更多的稅收和收費，是企業繳給政府的，不是個人繳給政府的。說明一個什麼問題呢？在中國會出現一個非常特殊的情形，宏觀稅負約等於企業稅負。就是在判斷中國的宏觀稅負高不高的時候，發現和其它國家比，中國並不是最高的，但是一旦說到企業稅負的時候，那就是偏高的。因為在中國現行的稅費制度之下，90%甚至更多的稅費是直接落在企業身上，而不是落在個人身上的。正是出於這樣考慮，今天談到降成本的時候，是把降成本的重點放在企業身上的，放在生產經營成本之上的。
減降哪些稅費？
中國的稅收起碼包括17種稅，中國的收費還包括幾十種收費。要具體減，就一定要挑選適當的稅種、適當的費種，而在不同的目標導向下，選擇的稅種和費種有很大的差異。減什麼費、什麼稅呢？在中國所繳納的各種稅費當中，有間接繳納的，就在各種商品和服務的價格當中。毫不誇張地講，大家日常生活當中所遇到的每件東西都是含稅的，手錶是含稅的，衣服是含稅的，領帶是含稅的，喝的水是含稅的，眼前所見的所有的東西和手上所能接觸的所有的東西都是含稅的。稅就含在它的價格當中。所以這是一種稅，我們稱之為間接性的稅費。還有一種是直接對你的收入、對你的財產收的，這些被稱為直接性的稅費。
所以目標既然是為了擴需求，並且這個中間的過渡環節是可支配收入，減稅降費，首先要實現可支配收入的擴大，然後去實現擴需求的目標。我們總是找距離最近的稅種和費種，因此在擴需求的目標條件下，減稅降費是要落在直接性稅費上面的。
在高質量發展階段，供給側結構性改革的語境條件下，
我們目標是降成本，降企業的成本、降實體經濟的成本。降成本，成本在哪兒呢？成本在各種商品和服務的價格當中。任何商品的價格，都是三個要素構成的：原材料和勞務投入成本，第二稅費成本，第三利潤。這三個要素相加，構成一種產品的價格。所以要降低它的成本，得在哪兒去找？在產品和服務的價格構成要素當中去找，這個構成要素就是間接性的稅和費，所以在降成本的目標導向下，如果要實施減稅降費，一定會落在哪兒？落在間接性的稅收和收費上。在當前的中國，主要講的是流轉性的稅費。比如說增值稅，就是一個非常具有代表意義的間接稅。那麼為什麼是這樣子呢？它也有理論判斷的支撐。中國的稅和費的格局是以全部的稅收收入作為100%，一般性的流轉稅佔了55%，特殊的流轉稅佔了9%。一般性的流轉稅，就是所有的產品和服務都要繳納的稅，叫一般性的，而不特指。我們今天講一般性的稅費，每人繳100元，就叫一般性的，不加任何區分，每人都有份。什麼叫特殊的？就有選擇性的，大家日常生活當中所見到的消費稅就屬於這個系列，它不是所有的消費品都徵消費稅，而是有選擇性的，瞄準三高，高消費、 高汙染、高耗能的產品要徵消費稅，佔了9%。
然後有其它的流轉稅，比如說現在日常生活當中的城市建設稅和關稅等等，把這一般流轉稅加上特殊流轉稅，再加上其它流轉稅，三個份額加在一起70%。這70%意味著什麼呢？意味著政府每徵收100塊錢的稅費，其中有70塊錢是在哪兒呢？在各種商品和服務的價格當中隱含著呢，所以降成本的主渠道不可能離開價格的構成要素，不可能離開產品和服務的價格。要降企業的成本，要降實體經濟的成本，流轉性的稅費就是一個主要的選擇。
近年來國家持續深入推進增值稅改革，財政部、稅務總局等部委紛紛出臺一系列政策措施進一步降低企業非稅負擔。針對製造業、服務業、小微企業等陸續出臺了相關優惠政策以及多項普惠性稅收免除。同時，降低部分日用消費品、汽車整車及零部件進口關稅、抗癌藥品實施零關稅。從10月1日起提高個稅起徵點，國務院還印發《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》，將於2019年1月1日起施行。以後子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等可在個人所得稅專項附加扣除。一項項惠民舉措真正做到了讓利於民。我們從國家減稅降費的決心和實施的力度中，看到中國經濟行穩致遠的信心和底氣。可是，這麼大力度的減稅降費是否會造成政府收入的緊缺？該怎麼去彌補？用什麼樣的辦法和途徑減稅降費更合理有效呢？
拿什麼支撐減稅降費？
減稅降費意味著政府的收入減少，這就會形成了收入和支出之間的差額，這個差額也可以說成是收入的虧空。這個虧空總要平衡，作為政府有兩種選擇：一種是發債，通過借錢的辦法來讓資金迴流，從而實現新的平衡；另外一種就是政府壓縮支出。
兩種不同的辦法適用於不同的情形，在擴需求的目標導向下，唯一的辦法就是發債，增列赤字。為什麼呢？在宏觀經濟學當中有一個非常重要的定理叫“平衡預算乘數定理”，它的基本道理是這樣，政府做一件事，一“手”給企業或個人減稅100元，另外一“手”又壓縮自己支出100元，這是一種平衡辦法。其結果是什麼呢？整個社會總需求減少100元，這是有一套經濟學的邏輯在裡面的。大體的意思是說，政府給企業或個人減了100元的稅，企業或個人不一定把100元全部都用於增加消費，總有一部分人可能要把其中的50元存起來，只多花另外的50元，也可能有人把這100元全部存起來。政府減100元的稅和費，企業或個人不一定就把這100元全部花掉形成新的社會總需求，但是政府少收100元之後，企業或個人就少花100元，政府支出也減少100元，這是實實在在的減少需求，對於整個社會總需求的影響是減需求而不是擴需求。所以，只要是以擴需求為目標導向，減稅降費之後的收入虧空只能以增列赤字、增發國債的途徑去實現新的平衡。
但是換一個角度，降成本還能照此操作嗎？如果給企業或個人減一萬塊錢的稅費，然後政府花的錢減不下來了，怎麼辦？再找企業或個人借一萬塊錢的債？兩個結果出現了：
第一，資源配置格局發生變化了嗎？沒有變化，該花多少花多少，該收多少還收多少，只是收入形式上作了一種變換。原來政府找企業或個人收的是稅，現在找企業或個人借的是債，這一萬塊錢還是那個錢，還得向政府的口袋裡流動。但是，對企業或個人來講只是一個變化，說原來這一萬塊錢拿走就拿走了，現在這一萬塊錢成了手上的一張債據，過些年政府還會歸還。所以，在實質層面的資源配置格局沒發生變化。
第二，成本會降低嗎？降成本的目的是為了降低企業或個人的稅費負擔，我認為降不了。為什麼呢？因為債終歸是要還的，今天政府找企業或個人借了一萬塊，明年不得給企業或個人還一萬塊嗎？再退一步講，說政府的債可以不斷地發行置換債，長期地持續下去，永不償還，這樣的辦法是可以的，那利息呢？利息也得到期計付，為了支付利息就會形成新的政府支出，這個新的政府支出又會疊加到原有的政府支出之上。新的政府支出和原有政府支出疊加在一起，這個支出的總規模最終還得要向各位納稅人、各位繳費人去收取，今天的債務就是明天的支出，明天的支出就是明天的稅費負擔，所以按照這樣一種操作的辦法，它就行不通了，就和降成本的目標發生背離了。
因而只能選擇另外一個辦法。李克強總理對此作了一個高度概括，叫“節用裕民”，什麼叫“節用裕民”呢？他說“只有政府過緊日子，老百姓才能過好日子”。意思是說，只有政府壓縮支出，才能讓企業或個人享受到實實在在的減稅降費的收益。
以什麼途徑減稅降費？
以什麼途徑來減稅降費？一個是制度變革，一個是政策調整。只要對準相應的目標，就會有相應的答案。
比如說對準擴需求，擴需求是要用什麼樣的途徑去實施減稅降費呢？一定是政策調整，是伴隨著時限的，這個時候減稅降費往往是臨時性的，往往是設定減稅降費的區間的，我們曾經經歷過多次這樣的減稅降費。但是換一個目標，降成本，降成本的落腳點是結構，歸宿是在供給側。而且降成本主要降的是企業的成本，降的是間接性的稅費，並且最終得需要通過“節用裕民”的辦法去支撐，那麼這個時候，能把降成本的實施途徑落在政策調整上嗎？顯然不行。它是一種持續性的、長期性的一種目標，所以它必然要通過制度變革的辦法。
眼下大家發現的營業稅改徵增值稅是制度變革。接下來在增值稅制度上要進行的深層次變革，也是制度性的調整。所以在制度調整或制度變革與政策調整之間作抉擇的時候，不同的目標也會有不同的選擇。現在看起來起碼有兩種減稅降費在高質量發展階段的語境下是看得清楚的：一個是實質性的減稅降費，一個就是形式上的減稅降費；一種是著眼於長期的制度性的變革，一種是針對經濟形勢的變化而實施的短期的政策性的安排。這兩種減稅降費在今天的中國是同時呈現的，問題是大家要哪一種減稅降費，或者說大家更為偏重哪一種減稅降費？
提到應對之策，不能不提“六穩”——穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。其中有一穩恐怕藏在大家心中，大家以為一定會在“六穩”的行列之中，但是在“六穩”當中這個字眼卻沒有出現。那一穩就是穩增長。沒提穩增長不等於穩增長不重要，它實際上傳遞了一個非常重要的信息，就是要實現穩增長，要使宏觀經濟運行保持在合理區間，是有界限、有前提的。這個界限和前提是什麼？就是不搞大水漫灌。實際上就是強調要把工作的重心，政策的主線，立腳點、出發點、歸宿點，統統放在高質量發展的軌道上。
在高質量發展階段來處理這些方面的問題的時候，要走擴需求和調結構的融合之路，既要瞄準調結構的目標，以降成本為主要著眼點去實施減稅降費，同時也有必要瞄準於擴需求，採取適當的擴需求的減稅降費的舉措。
但是在兩者之間是有主次之分的，是有主要矛盾和次要矛盾之別的。時時刻刻要注意，在減稅降費的操作上要以降成本為主要目標，擴需求是次要目標；要以供給側的降成本為矛盾主要方面，而需求側的擴需求的操作實際上是矛盾的次要方面。只有這樣才能總量與結構通盤考慮，需求和供給互為關聯，也就是講擴需求和調結構的融合之路，不是平均使力，也並非平行關係，要分清主次。
談到減稅降費，要時時刻刻地提醒自己，處在中國特色社會主義新時代，要著力推進的是供給側的結構性改革，要以更好滿足人民對於美好生活的不斷增長的需要為目標。無論是討論減稅降費的理論問題，實踐操作問題，還是宏觀經濟運行和政策所涉及的其它方面的問題，都必須全面調整理念、思想和戰略，謹防慣性思維。
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