五、如何確定農村集體資產的範圍和份額管理
從實踐來看，將經營性資產量化到農村集體經濟組織成員究竟採取股權設置還是份額設置是實踐操作中的第一難題，上海的實踐是，對面廣量大的農村地區側重於以份額的形式量化集體資產，在城市化發展進程較快地區則可實行股份形式量化集體資產。其次，股權(份額)設置以什麼為主要依據?目前全國各地的做法不盡相同。筆者認為，各地可結合具體情況，在維持以“農齡”為股份設置主要依據的基礎上，綜合考慮人口、土地等其他因素，將人與戶有效地結合，以戶為單位發放社員證，並相應明確戶內每個成員的股權(份額)，以便於未來資產股權(份額)的繼承。此外，在股份量化過程中是否設置集體股，各地的做法也不相同。一些地方在改制時設置了集體股，主要是出於兩方面的考慮：一是擔心沒有集體股，集體經濟組織就失去了公有制性質。二是集體經濟組織目前承擔了大量的公共服務職能，需要通過設置集體股籌集公共事業所需經費。而大部分地方則主張不設集體股，主要是因為如果改制時保留集體股，隨著城鎮化進程的急劇推進，集體積累逐漸增加，會再次出現集體股權屬關係不清晰的問題，需要進行兩次改制;集體股在集體經濟組織變更或重組時還將面臨再分配、再確權的問題，極易產生新的矛盾。上海、江蘇、浙江等地在改制時原則上不提倡設置集體股。當然，如果基層幹部和群眾一致要求設置集體股，則應充分尊重群眾的選擇，由農村集體經濟組織通過公開程序自主決定。
對股權(份額)管理，主要有兩種模式：一是隨人口變動而調整股權的動態管理模式，二是不隨人口變動調整股權的靜態管理模式。從全國範圍來看，只有少部分地區實行動態管理模式，大部分完成改革的農村集體經濟組織都實行“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權固化管理模式。對這一問題，筆者認為，總的原則是提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。在具體推進過程中，則需要把握在起點公平基礎上更多體現效率。可區分兩種情況：一是在城市化地區已撤制村組的地方，對入股股民的股權應實行靜態、基本封閉的管理模式。從經驗看，必須嚴格限制股權的有償轉讓，除內部股民自由轉讓外，不允許外來人員受讓股權;防止內部股民惡意買賣股權;內部股民股權轉讓、親人間的繼承或贈予，必須經個人或家庭申請、董事會同意、雙方簽字確認、司法公證(家庭成員增減屬家庭內部結構變化的事情，由家庭內部協商確定)。二是對農村地區村委會和村集體經濟組織都還共同存在的地方，其股權(份額)可實行動態管理模式(因為這些地區有不少資產都屬資源性資產，價值尚未真正體現，權能的內涵與價值都在變化中)，待撤制村組時，可及時鎖定基數，實行靜態固化管理。
六、如何確定農村集體經濟組織的登記形式
上海在推進農村集體經濟組織產權制度改革過程中，根據各地實際情況和遇到的問題逐步探索了3種模式，分別是有限責任公司、社區股份合作社和社區經濟合作社。
一是有限責任公司。上世紀90年代和21世紀初改革的，主要以有限責任公司為主。採取這種形式的，優勢是：有限責任公司是按照《公司法》登記的法人主體，能獨立自主參加市場競爭。弊端是：為滿足有限責任公司股東50人以下的要求，改革的村只能採取隱性股東的做法，大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護;其股東按股份享受分紅要繳納紅利稅。
二是社區股份合作社。2009年，針對有限責任公司要求股東50人以下、改革村只能採取隱性股東的弊端，上海市農委會同上海市發改委、工商局出臺了《關於本市推進農村村級集體經濟組織產權制度改革工作的指導意見》，參照《農民專業合作社法》創新社區股份合作社的改革形式。採取這種形式的優勢是：社區股份合作社既有法人主體地位，又有效解決了股東人數限制的問題。弊端是：社區股份合作社是參照《農民專業合作社法》創新登記的法人主體，但其本質上並非農民合作社，一方面不能做到入社、退社自願，另一方面社區資產股份合作制完全不同於農業生產合作制，在經營、管理等方面沒有完全適用的法律法規，且難以享受相關政策扶持，其股東按股份享受分紅同樣要繳納紅利稅。
三是經濟合作社。2012年，為支持和鼓勵基層開展農村產權制度改革，創設了經濟合作社這一改革形式，經濟合作社由政府頒發證明書，並可憑證明書申領組織機構代碼證，建立財會制度進行實體化運作。採取這種形式的，優勢是：經濟合作社中的成員可參照農村集體經濟組織收益分配的形式，按份額享受收益分配，無須繳納紅利稅。弊端是：經濟合作社沒有法人主體地位，不利於參與市場競爭。同時經濟合作社不是法人主體，無法作為出資人對外投資，這在一定程度上影響了社區經濟合作社的持續發展。
筆者認為，根據《民法總則》有關特別法人的規定，可規定將通過農村集體產權制度改革的新型集體經濟組織登記為經濟合作社(股份經濟合作社)，同時明確農業行政管理部門是農村集體經濟組織的登記管理機關，具體工作由縣級以上農村經營管理部門承擔。農村集體經濟組織登記時，採用全國統一社會信用代碼，目前農村集體經濟組織登記賦碼工作將全面開展。
七、如何處理政府監管與成員自治的關係
一是圍繞共益權，明確政府監管事項。為了避免集體經濟組織因為成員短視而做出種種非理性行為，政府又必須加強監管。各級農村經營管理機構承擔農村集體資產日常監督管理職責，負責對農村集體經濟組織以及由其設立的企業進行監督。在監督事項的確定方面，宜注重公共性，也就是說，更多地將涉及共益權的事項列為監督範圍，例如農村集體資產的承包、租賃、轉讓等合同的簽訂和履行，集體土地徵收徵用補償費的分配和使用，重大投資和工程建設項目，農村集體經濟組織的合併、分立、解散等。
二是政府應慎用審批手段，注重示範引領。首先，應當著力避免以審批、許可方式實施監管，僅在關鍵之處啟用類似措施。農業主管部門發現存在惡意逃廢債務、惡意分配資產的，有權不予核准。其次，鑑於農村集體經濟組織缺乏成熟的治理經驗，農業主管部門可以指導各區農業主管部門根據本區實際情況制定示範章程，載明的事項包括：成員大會或者成員代表會議、理事會、監事會的職權和議事規則，重大事項、一般事項、主要管理人員的範圍，成員份額流轉的條件與程序，收益分配辦法等。再次，建立信息化平臺，發現集體資產最優價值，實現有效監管。政府可以建立農村集體資產信息化管理平臺、農村集體資產租賃平臺等各類平臺，鼓勵在平臺上公開交易，以公開、公正的方式擇優選擇農村集體資產的經營者，實行集體資產公開運行。
三是加強對集體經濟組織及成員的保護。推進農村集體產權制度改革的重要目標之一，就是真正讓農民成為改革的參與者和受益者。為此，首先要加強內部溝通。農村集體經濟組織成員及利害關係人對成員資格、份額等有異議的，可以向農村集體經濟組織提出核實申請。農村集體經濟組織收到申請後，應當調查核實，並及時作出答覆;發現問題的，應當予以糾正。鄉鎮農村經營管理機構可以根據農村集體經濟組織成員及利害關係人的請求，幫助調查核實，並督促農村集體經濟組織作出答覆。其次要管住關鍵少數。為了進一步規範農村集體經濟組織的理事、監事、主要管理人員的行為，加大監督力度，規定當其出現用職權收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益、侵佔或者挪用集體資產等情形，造成集體資產損失的，依法承擔賠償責任;屬於國家工作人員的，還應當依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。再次要加強行政監督。出現違規為他人債務提供擔保、未定期開展資產清查核實工作、不向有關單位報告年度收益分配方案等情形的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員作出行政處罰，並可以向集體經濟組織提出暫停職務或者罷免的建議。
八、如何構建新型集體經濟組織治理結構
應積極創造條件，加快推進改制後農村基層組織政治職能、公共服務職能和經濟職能的相互分離。各級人民政府應當通過多種形式支持農村集體經濟發展，建立完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。政府的公共職責不能因農村集體經濟組織的組建而缺席。應規定政府加大對農村公共服務、公共管理、公共安全的財政投入，減少農村集體經濟組織的負擔，維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益。也就是說，財政仍然必須擔負農村的公共事務，而農村集體經濟組織則承擔公共服務之外的成員所需的服務，例如，村莊的電影院、福利院等。同時必須明確，農村集體經濟組織應當與鄉鎮人民政府、村民委員會，實行事務分離和分賬管理。農村集體經濟組織根據法律法規和章程的規定，可將其收益按一定比例用於本地區公共事務和公益事業。
九、未來農村集體經濟發展如何走向
目前全國各地探索集體資產股權(份額)轉讓和退出很少。考慮到當前中國農村社會的開放程度和農村集體經濟組織產權制度改革的發展狀況，筆者認為，目前農村集體資產股份控制在本集體經濟組織內部轉讓。這是因為改制後的農村集體經濟組織，其成員所獲得的股權，大多還是福利性質的，在很大程度上還承擔著農村社會保障的職能，農村集體經濟組織成員也沒有將集體資產股權對外流轉的意願。加之目前大部分地方未將土地資源納入改制的範圍，農村集體資產的價值並未完全顯化。為了切實保護農村集體經濟組織成員的資產收益權，確保農村集體資產保值增值，現階段農村集體資產股權不宜對外開放流轉，應在本集體經濟內部流轉或由本集體贖回，以防止外來資金進入後控股農村集體經濟。
應該說，在市場經濟體制下，只有集體資產股權自由流轉和有償退出，才能實現生產要素的優化組合，體現農民所持集體資產股份的價值，顯現其作為生產要素的潛在市場價值。改革的思路是要以確定“集體成員”為突破口，解決集體資產量化的成員邊界問題。要在確定公平起點的基礎上，發揮市場在資源配置中起決定性作用，淡化成員權，強化股東契約權。弱化農戶作為集體經濟組織成員的所有者的角色，強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。從長遠看，為充分發揮集體資產股份自由流轉的效應，應該賦予其流轉和有償退出的權能。未來對農村集體資產股權可根據集體經濟組織的發展現狀、自身條件等因素，探尋一條最適合其退出的道路，最大限度地盤活和發揮集體資產的作用。即未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放，從固化走向流動。如對於各方面均不佔優勢的集體經濟，宜採取直接破產方式退出市場競爭;具有某些優勢，但難以為繼的，可突出其優勢，採取資產重組、進行股份制改革等方式，實現退出轉型。當前和今後一個時期，我國農村集體產權制度改革的主要任務：一是分權。沒有分權的，抓緊分權;已經分權的，要規範分權。二是賦權。賦予各類集體資產用益物權人的部分處分權。三是活權。建立農村產權流轉交易市場及交易規則。四是保權。固化和保障農村集體經濟組織成員權利。要因地制宜、分類指導做好改革深化的文章。高度城市化區域，可逐步探索向股份有限公司及相應法人治理模式轉型，走向現代企業，特別是對於土地已全部徵用，農民社會保障已全部落實的，可探索讓資源、股權等充分流動，有條件的以項目的形式，引入其他市場主體合作發展。城鎮化區域，根據撤村建居和公共服務均等覆蓋的進程，釐清基層黨組織、新型集體經濟組織與農村自治組織之間的關係，有序推進“政社分離”“政經分離”，待完全城市化後再走市場化發展路子。農村地區，牢牢堅持和穩定完善農村基本經營制度的底線，重在創新和完善經營治理機制，建立份額制的集體經濟改革模式，多措並舉發展壯大集體經濟，促進農村集體經濟保值增值，讓農民得到實惠。
(作者單位：上海市委農辦)
來源：《農村經營管理》2018年第7期
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