城乡要素流通离不开完备的农村土地使用制度基本框架
——基于“城里人农村购地建房”之争的思考
江西农业大学
农村土地资源利用与保护研究中心
陈美球
近年来，围绕城里人能否到农村购地建房之争成为了一个社会焦点。从各类公开的媒体反映，似乎赞成者的呼声要明显高于反对者的声音，并罗列出一系列优点：为乡村振兴注入资金、增加人气，盘活农村闲置的建设用地、提高农村建设用地的经济效益，满足城里人在农村养老的需求、促进乡村经济发展，有效增加住房供给、降低城市房价等。但是，调研却发现，绝大多数基层管理者，特别是从事国土资源管理的县乡具体从业人员认为，当前农村土地使用制度基本框架尚未完全构建，城里人农村购地建房的条件并不成熟，贸然全面放开城里人到农村购地建房，弊大于利。
一、城里人农村购地建房的制度环境尚不健全的主要表现
与劳动力、资本要素流动不一样，土地作为不动产，其要素配置的实质就是使用制度的设置，且“牵一发而动全身”，任何一项土地使用制度的变化，都会影响劳动力、资本等其它要素的流动，甚至可能影响着社会的稳定。现阶段允许城里人农村购地建房用地制度尚不健全的主要表现包括以下几点。
1.农村土地规划与用途管制尚不完善
十八届三中全会明确指出，农村集体经营性建设用地同等入市，必须符合规划和用途管制的基本前提，现实却是有效的农村土地利用规划与相应的用途管制制度缺失。虽然随着新农村建设目标的提出，近十年来各地积极开展了村土地利用规划的探索，2017年原国土资源部印发了《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，鼓励在有条件的地区开展村土地利用规划编制工作，但村土地利用规划总体上还处于起步阶段，其编制水平难以满足社会发展需求。一方面，没有适宜村庄“迁村并点”发展潮流的农村居民点体系规划，这种立足于现有自然村庄布局的村庄建设，无法形成公共基础设施配置所需要的人口与土地聚集规模，导致生活环境水平难以提高，一些只有几户人家村庄的道路等基础设施的硬化反而可能成为实现农村生活现代化的负担，增加村庄后期复垦的成本。另一方面，又存在“千村一面”的规划现象，不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行规划，导致规划的可操作性不强，缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用。
2.农村宅基地的福利性质并没改变
我国现行的限定身份、无偿使用的农村宅基地“一户一宅”使用制度，具有鲜明的身份性和福利性，在保障农民的基本居住条件、维持农村社会稳定方面具有特定功能。在现阶段农村社会经济发展水平下，这种宅基地使用制度仍然是对农民居住权利的有效保护。若利用市场经济的调节手段，允许城里人农村购地建房，虽然可实现农村建设用地的经济效益，但极有可能冲击现行的农村宅基地使用制度，进而影响一般农户的居住用地保障。面对现实中以投资为目的而人为炒房导致的城市高房价，农民不得不担心城里人农村购地建房的动机及其后果。
3.农村宅基地流转机制远未形成
不可否认，流转是盘活农村闲置低效宅基地的必要手段，但科学的流转机制是实现农村宅基地流转的基本条件。目前的现实是农村根本没有构建好农村宅基地流转机制。谁是宅基地的流转主体？作为农村土地所有者的村集体经济组织，理应是流转主体，但目前的村集体经济组织根本担当不了这一责任，若由乡镇政府代为行使，不仅加重了基层政府的工作负担，更有可能影响村集体经济组织的利益。另外，城里人农村购地建房的用地价格如何评估？产生的经济收益如何分配与使用？如何再次流转？等等相关内容，都必须在村集体经济组织能够胜任流转决策主体角色的基础上进一步完善。
4.存在催生新“闲置房”的可能
现实中已有一些杰出乡贤通过各种途径在农村建房，并因其建筑质量明显高于当地水平而成了明显地标建筑物，但却成为长年紧闭的新“闲置房”，加剧了宅基地的闲置程度。主人只是逢年过节回去住上几天，偶尔最多住上个把月，因为农村的医疗、交通等公共设施不如城市便利，他们的人际交往圈也主要在城市。事实上，日益发展的“民宿”产业已为城里人享受乡村自然风光提供了机会。人们为什么选择花费几十万元在农村购地建房，而不愿选择“民宿”，除了“民宿”产业发展尚不健全外，主要还是置业投资心态作祟。因为他们心里也清楚，他们的子女不可能到农村来定居，自己也不可能真正长年居住于此，其潜意识是希望将来能在政府的征收补偿或再次流转中获得一定的经济回报，这在本质上与投资炒房区别不大。
5.对小产权房的治理提出新的挑战
我国对小产权房的定性和治理的决心是一贯坚定的。城镇居民通过购买小产权房，不仅侵占了农民的权利，更破坏了房地产市场的正常秩序。现阶段若允许城里人农村购地建房，在一定程度上就是对小产权房合法性的认可，这对于通过城镇房地产市场购房的广大消费者而言是极不公平，会对国家治理小产权房产生负面影响。
二、加快构建农村土地使用制度基本框架的思考
建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，是我国土地使用制度改革的方向；打通土地、劳动力、资金等要素通道是推进乡村振兴，实现城乡融合发展的关键之举。加快构建农村土地使用制度基本框架，不仅是探索城里人能否农村购地建房的前提条件，也是推进乡村振兴战略的内在需求。
1.加强村集体经济组织建设
深化农村土地使用制度改革，不能忽视作为所有者的农村集体经济组织主体作用，在近年来的“三块地”改革试点中，充分发挥村集体经济组织的主体作用是试点顺利推进的一个成功经验。如江西省余江县在宅基地改革中，充分尊重村集体经济组织是农村宅基地所有者的地位，明确“政府引导，村组主导，农民参与”的改革原则，通过加强村民事务理事会的建设来弥补村集体组织弱化的缺陷，把村集体组织作为改革的运行主体，实行改革试点的“一村一案”。在不违背全县的改革纲领和相关规章制度的前提下，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有偿使用的起征面积与标准等具体改革内容均由各村自行制定。改革开放以来，我国的村集体经济组织建设不仅没有随着社会经济的发展而加强，反而呈现出日益弱化的明显趋势，“无资产、无资本、无资金”的村集体经济组织现状很是普遍，大部分村集体没有能力行使农村土地使用制度改革的主体作用。因此，必须加强村集体经济组织建设，使之胜任深化农村土地使用制度改革的需要。
2.全面推进村土地利用规划的编制
村土地利用规划是统筹区域基础设施建设与产业布局、居民点体系建设的“蓝图”，是土地使用制度改革中优化土地利用结构的依据，也是国家对土地利用进行宏观调控的必要手段。应尽快改变当前村土地利用规划滞后于社会需求的现状，全面推进村土地利用规划编制。首先要针对生活基础设施配套的人口聚集规模内在需求的“迁村并点”发展潮流，遵循区位差、自然资源禀赋低、居住人口少自然村庄消亡的客观规律，由基层政府组织区域居民点布局体系用地规划，既要考虑现有的村级组织基础与历史沿续，更要考虑生活公共设施共享的需求。然后在区域居民点布局体系规划的基础上，通过科学的公众参与机制，充分吸纳广大村民参与，编制出切合实际的、可操作性强的村庄建设的用地规划，并相应制定适合于当地需要的用途管制制度。
3.构建农村建设用地节约集约机制
造成“随着城镇化的推进、农村居住人口的减少，农村宅基地不减反增”现象最主要原因，就是缺乏有效的农村建设用地节约集约机制，本质上也是农村土地使用基本框架的不健全，才导致低效、闲置的农村建设用地日益增加。因此，应通过构建农村建设用地节约集约机制，提升节约集约利用水平。一是尽快出台“农村宅基地‘一户一宅’管理实施细则”。要通过“一户一宅”实施细则的贯彻落实，在制度上消除“建新不拆旧”“一户多宅”的现象。二是要建立农村宅基地有偿退出机制。对于已在城镇拥有稳定收入和固定住所的农户，应通过给予一定的经济补偿，鼓励其退出农村闲置的宅基地。三是要构建农村宅基地流转机制。对于“一户多宅”或闲置宅基地，应通过流转进行盘活，至于流转方式、产生的收益分配及其使用，则应在村集体经济组织的主导下通过村民讨论形成具体方案。
4.加快小产权房的治理进度
小产权房的治理是实现“建立城乡统一的建设用地市场”改革目标绕不过去的槛，也是当前开展农村集体经营性建设用地入市改革试点面临的一个敏感话题。“长痛不如短痛”，国家应下定决心，根据不同小产权房的形成背景及其负面影响的不同程度，分类治理，尽早消除“建立城乡统一的建设用地市场”改革路上的障碍。
从媒体上看，一些“城里人农村购地建房”的呼吁者，主要是基于对“农民把地和房都卖了，没地方住，还可能拿着卖地的钱去赌博了”的反驳，实际上，这只是个案而不是本质原因。农民是理性的社会人，政府不能、也没有能力对农民的生活大包大揽。只有当农村土地使用基本框架已经构建，城乡要素流通的制度环境已经完备，城里人农村购地建房也许就能“水到渠成”。需要强调的是，城市其它社会资本对乡村振兴的注入，也需要乡村用地的保障，同样离不开完备的农村土地使用制度基本框架，只不过因为城里人农村购地建房会引发很大的连锁反应，才引起广泛关注，成为社会讨论的热点。
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