某項目架構設計如下：項目融資+EPC模式，即社會資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、採購、施工總承包，建設完成後某政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本（已含工程利潤）+資金佔用成本（已含融資利潤）。
● 焦點問題
（一）何為“融資+EPC”模式？
（二）“融資+EPC”模式在現行法律背景下是否具備可行性？
（三）該模式的主要風險點在哪？
（四）該項目架構設計該如何調整？
一、案例背景
（一）項目建設內容：某地級市主城區至某縣城的主幹道改造，項目採用主6輔2的一級公路標準設計，總投資估算為60億元。
（二）回報機制：項目融資+EPC模式，社會資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、採購、施工總承包，建設完成後政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本（已含工程利潤）+資金佔用成本（已含融資利潤）。
（三）合作年限：建設期+8年還款期。
（四）資金佔用費：建設期計息不付息，建設完成後按8年等額償還。
（五）還款保障：
除某政府平臺公司自有資金外，項目資金回報還有以下六方面保障：
1、市委市政府出具實施項目的文件材料，確定某政府平臺公司作為項目業主。
2、市政府授權市國資委，在還款期內向某政府平臺公司出具不可撤銷的注資n百億元的承諾。
3、市政府同意道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等由某政府平臺公司經營管理，該政府平臺公司承諾該部分收益作為項目補充收益。
4、市交通局將符合條件的交通項目納入申請政府還貸性一級收費公路範疇，爭取的上級補助資金專項用於該項目。
5、某政府平臺集團公司為該政府平臺公司提供擔保。
二、問題分析
我們認為，“融資+EPC”模式實為BT模式，在目前政策背景下該模式不具備可行性，該模式主要風險點有兩個，但有兩套整改方案。具體如下：
1、何為“融資+EPC模式”
“融資+EPC模式”，即某政府平臺公司作為建設單位負責承建和實施，社會資本方負責項目建設資金的籌集與項目設計、採購、施工總承包，建設完成後由某政府平臺公司按照合同約定的投資收益平均每年償還社會資本方的項目工程成本（已含工程利潤）+資金佔用成本（已含融資利潤）。
根據政府方對“融資+EPC模式”的描述，我們可以定義：由政府授權的項目業主，通過招投標方式確定項目投資人（以下簡稱社會資本方），由該投資人承擔項目的資金籌措和工程建設，項目竣工驗收後移交給項目業主，項目業主按合同約定回購項目的融資建設模式。其法律特徵如下：
1）、從投資角度看，“融資+EPC模式”是一種融資模式。項目的資金均是投資人用自有或融資來的資金投入的，政府部門在項目建設並移交前，並不投入任何資金。要求投資人本身（或聯合體成員）具有施工資質即施工企業，其在“融資+EPC模式”項目中的法律地位，相當於建設工程實務中的工程總承包企業。
2）、“融資+EPC模式”建設方式應用於政府的基礎設施項目，且在項目建設期間投資人（建造商）需要擁有項目的承包權，因此，政府許可允許帶資承包建設。
3）、項目在規定的時間建成後立即有償轉讓。根據政府所述，項目只需要投資者將項目建成而不需要經營，項目建成後，由政府部門（政府授權的實施主體某政府平臺公司）支付本息採取回購方式來獲得項目的所有權，投資者的收入來源主要是合同收入。
從上述“融資+EPC模式”的特徵來看，該模式實質上為“融資-建設”模式，即我們通常理解的“BT模式”。若要分析“融資+EPC模式”的可行性，就需要根據我國現行法規法規以及政策性規定，分析BT模式的合法性及可行性。
2、該模式不具備可行性
1）、BT模式已經被明確禁止
（1）根據財政部、國家發展改革委、中國人民銀行、銀監會於2012年12月24日發佈的《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號，已失效）規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。
根據上述規定，在2012年，國家對BT模式進行了規範，除了公租房及公路項目可以採用BT模式之外，其他項目一律關閉了BT模式，各地陸續出臺加強和規範政府投資項目BT融資建設管理意見，規範BT模式。
（2）2016年8月18日，財政部發布《關於公佈廢止和失效的財政規章和規範性文件目錄（第十二批）的決定》（中華人民共和國財政部令第83號），廢止了2012年12月24日財政部、國家發展改革委、中國人民銀行、銀監會發布的《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）。
至此，國家通過廢止財預〔2012〕463號文的方式，解開了BT模式的緊箍咒，此時的BT模式並未完全退出歷史舞臺。
（3）2017年4月26日，時隔8個月，在2016年8月廢止了財預〔2012〕463號廢止後，財政部又發佈了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），明確規定地方政府需要舉債一律只能通過發行地方政府債券方式，不得以任何方式舉借債務。
財預〔2017〕50號文規定，地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。
如果說463號文是禁止除雙公項目（公租房項目與公路項目）外的採用BT等方式舉借政府性債務，那麼50號文則是徹底禁止一切舉借政府性債務的方式，包括了BT模式，此時的BT模式完全退出了歷史舞臺。
2）、結論性分析
綜上分析，財預〔2017〕50號禁止了BT模式，本文案例所在地政府欲採用的“融資+EPC模式”不具備合法性及可行性。
3、該模式不具備可行性
1）、無法進行項目融資
採用“融資+EPC模式”，即BT模式，在目前PPP模式的大背景下，將無法進行項目融資。
2012年12月底，財政部聯合發改委、銀監會和人民銀行等四部委下發《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（以下簡稱463號文），463號文將使一些BT項目陷入窘境，投資者將面臨不能獲得政府如期回購或必須中途退出的風險，影響到項目融資。此時的公路BT項目與公租房BT項目因政策敞口還可以進行項目融資。
2017年4月，財政部發布《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），除發行地方政府債券之外，全面禁止包括BT模式在內政府舉借方式，特別是財預〔2017〕50號規定，對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任。在此政策背景下，金融機構不可能為BT項目提供融資服務，BT項目無法進行項目融資。
2)、政府方的資金來源需要更加有力的保證
本文提到的案例中，政府方資金來源包括：實施主體的自有資金、股權出資（市政府確保項目業主出資的20%資金到位）、對政府實施主體注資（市政府授權市國資委，在合作期內內向某政府平臺公司具不可撤銷的注資人民幣N百億元的承諾）、其他經營收益（市政府同意道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等由某政府平臺公司經營管理，該政府平臺公司承諾該部分收益作為項目補充收益）、補助資金（市交通局將符合條件的交通項目納入申請政府還貸性一級收費公路範疇，爭取的上級補助資金專項用於該項目）、國有獨資公司擔保（某政府產業投資集團為該政府平臺公司提供擔保）。
在還款期前（即在回購前），只是通過實施主體進行回購，關於20%資金以及市政府8年投入的N百億的資金來源不明確，僅僅有政府方的承諾，並沒有政府財政部門制定回購資金預算安排計劃。對於投資人來說，政府方資金並未能夠確定，項目建成後的資金回收風險巨大，並且項目融資可能面臨遲遲不到位的風險，企業自身壓力巨大。
3)、實施主體風險
該案例中，某政府平臺公司作為實施主體，承擔著項目的主要支付責任，需要關注其自己的償債能力風險，如果該政府平臺公司的股權已經出質或者已經對外負債額度較大，將導致承包人投資出現本質上的風險。
因此需要在投資前通過工商檔案記錄對出讓股權進行查詢，同時需要通過對目標公司內部文件查閱（如重大決策文件、利潤分配憑證等）及向公司其他股東、高管調查等各種手段予以核實，防止出現股權等問題有重大權利瑕疵但在工商並未辦理登記手續的風險。本案例中，據公開資料顯示，政府平臺公司的股權已經全部質押。
4)、擔保主體風險
本文提及的案例中，由某政府平臺集團公司為該政府平臺公司提供擔保，需要調研其中否有影響其履行擔保能力有瑕疵，否則將導致承包人投資後的巨大風險。本案例中，據公開資料顯示，進行擔保的集團公司，其股權已經全部質押。
4、解決方案
若要解決上述風險，主要是保證項目模式合法性，保證能夠進行融資以及項目回購款資金來源有保障。
1)、方案一：設計為真正的PPP模式
把道路收費收入（如有）、道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等具有可經營性資源的內容交由中標投資人設立的項目公司直接經營管理，通過該部分收益作為項目補充收益，不足部分再由財政進行缺口補助。將項目納入PPP模式範圍，同時把政府方支出責任納入財政預算安排計劃。
（1）設立項目公司
由政府方指定的實施機構通過公開招標確定社會資本方，授權某政府平臺公司作為政府出資人與中標社會資本共同出資設立項目公司，由項目公司作為建設單位負責實施項目。
（2）將項目運營維護交由項目公司
把道路收費收入、道路沿線的加油加氣站、服務區、廣告牌等具有可經營性資源的內容交由中標投資人直接經營管理，由項目公司通過運營獲得投資收益，當收益不足以覆蓋既定投資收益的，由政府方進行缺口補助。
（3）將政府支出責任納入財政預算安排
需要政府方編制財政承受能力，將本項目的政府支出責任約入一般公共預算安排，保證項目的資金來源。
（4）政府出資設立的擔保公司提供擔保
根據《財政部關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。
項目中，需要由政府方參與融資事宜，協助完成項目融資，為了保證融資快速到位及符合文件精神，建議由政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務。
（5）採用本方案，能夠降低貴司投資回收風險、保障項目融資以及規避潛在的違規風險。
2)、方案二：政府發債，採用傳統政府投資模式
根據《財政部關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。
政府方可以採用地方政府債券的方式籌集項目建設資金，通過工程招標選定工程總承包單位。
近期財政部陸續發佈的《關於做好2018年地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕61號）、《關於做好地方政府專項債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕72號）等文件，也為加快地方政府專項債券發行和使用進度作出了明確規定，保障地方合法合理融資需求。
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