An｜釋案解惑
案管家 Case Housekeeper
劉吉旭 | 甘肅省高級人民法院
作為一種新業態出現的網約車，在滿足乘客差異性和個性化出行需求的同時，對環境狀況、交通運輸、價格通信等也產生了深刻的影響，如何對其監管顯得尤為重要。現實中網約車的運營及監管亂象頻出，有的甚至觸及到法律底線。美、英兩國在網約車監管方面基本類同，採用“政府＋企業”模式，新加坡對網約車的管控最為寬鬆，採用註冊備案的管理路徑，法國則對網約車採取嚴格的限制措施，這些國家對網約車的監管實踐為我們提供了有益的經驗。我國在對網約車的監管思路上應注重平衡政府與市場的關係，轉變監管理念，有效運用大數據平臺這一重要手段，著力完善過程監管措施，採用“政府＋企業”監管模式，同時須注意防止壟斷，建立監督機制。
互聯網預約出租車（下稱“網約車”）服務已經深刻地影響著當今的生活，不論是乘客，還是政府監管部門。據統計，到2016年初，網約車單日成交量已經超過1000萬單以上，全國有超過400個城市開通專車服務。“專車第一案”、網約車司機強姦、砍傷乘客等案件曾引發輿論的高度關注。歷經兩年時間，經過多輪反覆討論、修改的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》( 以下簡稱“《網約車管理辦法》”)在2016年7月出臺以後，更是將公眾對網約車的關注度推向了一個新的高度。
01
一、網約車及其監管問題
網約車是伴隨著互聯網技術的發展出現的新事物，從一出現就備受爭議，其典型代表如滴滴專車、Uber（優步）專車等。關於網約車的概念，學者們之間尚未達成一致意見。如北京科技大學的侯登華教授認為，網約車是基於移動互聯網與大數據技術，以移動互聯網信息平臺為介質，通過手機召車軟件提供車輛和駕駛勞務，滿足消費者個性化出行的智能城市交通服務類型。國家行政學院的王靜教授則認為，網約車是指乘客通過互聯網平臺公司提供的智能手機應用軟件，預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式。《網約車管理辦法》第二條對網約車的定義是：本辦法所稱網約車經營服務，是指以互聯網技術為依託構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡遊的預約出租汽車服務的經營活動。不論是學者之間的不同概況，還是官方文件裡的表述，可以歸納出網約車具有以下幾個特點：
首先，網約車的服務以網絡平臺為依託，乘客選擇服務內容只需依託互聯網信息平臺這一介質，通過手機打車軟件即可選擇車型和行駛路線。可以說，移動互聯網與大數據技術是網約車產生的土壤條件，離開這一前提，網約車便無從談起，網約車的迅猛發展離不開互聯網和大數據技術的勃興。
其次，乘客通過手機打車軟件發出用車需求後，移動互聯網和大數據技術能夠快速整合供需信息，為乘客提供差異性和個性化服務。國家對出租車實行特許經營，嚴格控制著出租車的數量，而相當部分的網約車是私家車，私人小汽車在互聯網平臺整合下以零工經濟的兼職業態提供出行服務。
最後，網約車提供的是非巡遊服務，有別於傳統出租車對道路資源的佔用，藉助於手機打車軟件的運用，乘客和司機之間形成公開透明的雙向選擇關係，與傳統出租車不得拒載的社會公共屬性有著明顯的區別。
實踐中網約車車輛的來源主要有三種：網絡平臺公司自有車輛、租賃公司車輛以及私家車輛( 掛靠在租賃公司的私家車輛)；與此相對應，駕駛員的來源也有三種：網絡平臺公司僱傭駕駛員、勞務公司派遣駕駛員以及私家車主充當駕駛員。由此形成了“私家車＋私家車主”、“租賃公司車輛＋勞務公司駕駛員”、“平臺自有車輛＋勞務公司(平臺)駕駛員”三種主要的經營模式。“私家車＋私家車主”模式佔據了我國網約車運營的絕大多數。在這種模式下，網約車車輛歸駕駛員所有，汽車租賃公司、勞務派遣公司對車輛和駕駛員無法行使管理職責，只是車輛與司機名義上的管理。
藉助於互聯網平臺，網約車的出現很大程度上滿足了乘客的出行需求和體驗，不但解決了公眾的出行難問題，還大大節約了社會運營成本，得到了社會公眾的普遍歡迎和迅猛發展。據有關資料顯示，國內網約車迅猛發展，到2016年初，單日成交量已經超過1000萬單以上，全國已有超過400個城市開通專車服務。滴滴出行目前連接著1000萬輛車，註冊用戶2.5億人，在200個城市開展業務，其未來三年目標是每天服務3000萬人，3分鐘之內車到面前，每天服務3000萬用戶和1000萬司機；Uber在廣州、成都、杭州、北京等地用戶數量增長迅速，目前在全球350多個城市，中國21個城市開展業務。在如此巨大的市場中，互聯網平臺通過匹配供需信息，將車輛和駕駛員信息反饋給乘客，使得出租車行業信息不對稱，繼而引發的空駛率高等問題得到了較好地解決，可以看作是互聯網技術對傳統行業的改造和提升，且沒有對傳統出租車行業造成太大的影響。
為了滿足供需處於飢渴狀態的出行市場需求，網約車隨後以高於出租車行業的費用提供服務，對乘客極為不公；又以較高的服務標準和服務質量，對出租車行業產生嚴重衝擊。互聯網平臺公司將大量的社會車輛和私家車或明或暗地接入平臺，為乘客提供用車服務，形成“四方協議”，這種規避監管的行為已經觸及到了法律的底線，造成監管上的混亂。此外，國內有些城市在監管網約車時缺乏新的理念和思路，依然套用對出租車行業監管的相關規定，使網約車的發展受到一定的侷限，與現實產生脫節。在監管的方式方法上，有些地方政府試圖清理網約車軟件，繼而轉向自行設計打車軟件，這種粗暴的監管方式既是沒能認清監管的關鍵所在，又是對自由市場的不當干預。現實中對網約車監管的執法主體、適用法律、執法方式等尚存在不統一的現象；還有一些爭議進入法院的司法程序，但尚未有判決作出。現有法律如何規制網約車，將來立法時應建立起怎麼樣的監管模式，目前學術研究方面基本上處於空白狀態。所有這些，不論是對社會公眾，還是網約車司機，都需要在國家制度層面儘快予以明確，提出切實可行的措施和辦法。
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二、國外網約車監管模式比較研究
起初，世界上所有的國家都將網約車視為非法運營，給予嚴厲限制和打擊，隨著時間的推移，人們認識水平的逐漸提高，國外對網約車的監管態度經歷了從“認定非法”嚴格禁止到“合法運營”放松管制的過程。有些國家一開始按照出租車的監管制度監管網約車，後來逐漸意識到網約車還是有別於傳統的出租車行業，出租車管理制度適用於網約車有其侷限性，繼而衍生出四類不同的監管路徑：一是美國的創設監管新路徑，二是將網約車納入私人約租車範疇的英國路徑，三是新加坡的註冊備案管理路徑，四是將網約車認定為出租車，未經許可不得營運的法國路徑。
美國的網約車監管以加州的模式最具代表性。在加州，政府設立了“交通網絡公司”(Transportation Network Company，TNC)，這是一種具有獨立法律地位，新型的法人實體。與此同時，政府創設了“政府＋企業”的監管模式，其允許私家車接入網絡平臺參與運營，政府對接入車輛的標準、運營責任和保險狀況等要素，對網約車司機所需條件等作出明確規定，而交通網絡公司的主要作用是收集本公司網約車與運營過程相關的小時數、里程數、收費標準、接到多少約車請求，乘客搭車的時間、地點，完成接送乘客的數量，車費如何支付，以及有多少殘障乘客、司機定期接受培訓的證明等數據，並將其提供給監管部門，與政府之間形成密切的合作監管關係。
英國在監管方面與美國有異曲同工之妙，對網約車也實行“政府＋企業”的監管模式，以倫敦最為典型。這種監管模式非常重視運營過程監管，即政府監管平臺，平臺監管專車。在倫敦，政府將網約車納入到私人約租車範疇，網約車通過向官方申請運營執照，取得合法性，由政府按照《約租車法案》對網約車進行監管。
新加坡對網約車的監管更為寬鬆，沒有市場準入限制，僅需“擁車證”，便可註冊營運。營運價格由經營公司自行確定，但需要向政府部門報備，政府對其監管限於服務質量方面的管理，這樣做既能減少公眾的購車需求，解決交通擁堵帶來的一系列問題，又能為共享經濟和科技創新帶來寬鬆的監管環境。
法國對網約車的態度是將其視為出租汽車監管。在法國，出租汽車的准入制度十分嚴格，經營出租汽車的數量、運營價格、駕駛員的培訓等內容都有嚴格的管控。而法國政府要求網約車經營的前提是比照出粗汽車，必須獲得運營許可和出租汽車牌照，並須具備出租汽車運營的其他條件。Uber的網約車服務由於不具備出租汽車牌照，法國政府宣佈從2015年1月1日開始對其進行全面封鎖和禁止，2015年9月，法國最高法院維持了對Uber平臺服務的禁令。
從美國、英國、新加坡的監管實踐可以看出，他們對網約車這種新業態都採取了支持鼓勵的態度。尤其在美國，賦予“交通網絡公司”獨立的法律地位，且允許私家車接入網絡平臺參與運營，實質上是將網約車的範圍擴大化，更有利於網約車這種新業態優勢的發揮。美國加州政府並沒有因為接入網絡平臺的車輛多了而使監管成為“無韁之馬”，相反，加州政府創設了“政府＋企業”的監管新模式，由政府對車輛和司機設置詳細的准入標準、責任保險要求和運營要求等條件，網絡平臺承擔管理車輛和司機准入以及日常監管的責任。這種政府與企業密切協作的監管模式，政府監管部門對“交通網絡公司”實施嚴格的過程監管，如“交通網絡公司”主要負責收集本公司網約車與運營過程相關的小時數、里程數、收費標準、接到多少約車請求，乘客搭車的時間、地點，完成接送乘客的數量，車費如何支付，以及有多少殘障乘客、司機定期接受培訓的證明等數據，並將其提供給監管部門，可以說抓住了監管的關鍵和重點。所有這些，對我國的網約車監管提供了有益的經驗。
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三、我國網約車監管的基本設想
毋庸置疑，對網約車的監管涉及到方方面面，既關係到乘客、駕駛員，又牽扯到出租汽車企業、網絡平臺公司等多方利益主體；既涉及城市交通、空氣環境狀況，又關涉乘客的多樣性和個性化出行需求，可以說對網約車的監管是牽一髮而動全身的事。國外對其監管路徑實踐很大程度上為我們提供了一些可取的經驗，但筆者認為，對網約車監管最核心的還是要在市場與政府之間尋求一種平衡，該由政府監管的政府就要設置准入條件，該由市場發揮作用的，政府就不要越位。
首先是理念轉變問題。不論是國內還是國外，都曾有過對網約車嚴格限制，甚至視其為非法的情況，涉及網約車的司法判決，遲遲不能做出。筆者認為，對網約車應當採取更加寬容的態度，逐漸放開限制，鼓勵其發展。既要看到其零工經濟、社會公共屬性缺失、法律關係多元複雜以及廣泛運用大數據技術等特點，又要結合我國目前網約車運營實際，從國家層面確立網約車的合法地位。我國的《網約車管理辦法》在這方面已經有所體現，遺憾的是，《網約車管理辦法》還是比較保守，仍在套用對傳統出租汽車的監管思維，如在其第6條中，對網約車經營者的條件、資質等做了統一規定，甚至對其經營區域進行限定，這會對各地根據各自情況制定實施細則造成干擾。
但有一點不容忽視，網約車畢竟屬於彌補出租行業短板，在出租與租賃行業之間相交叉的新型業態，是市場競爭和客戶選擇的新型產物，對其在法律規制方面的規定不宜過細。《網約車管理辦法》在“駕駛員”的條件方面規定的過於嚴苛，需要同時滿足4個條件，無形中對網約車的發展產生限制。縱觀發達國家在規制網約車方面的實踐也可以看出，缺乏國家層面的立法很重要的一個原因在於網約車的地方管轄性與區域管理性特徵。正如有學者指出，在各地對網約車先行先試不足、調研並不深入充分、各地沒有形成各具特色的網約車管理經驗的情況下，應為各地方探索網約車發展和管理預留空間，鼓勵和允許各地結合實際做差別化探索和各種有益嘗試。說的就是這個道理。
其次是轉變網約車的監管手段（方式）問題。《網約車管理辦法》第5條第1款的規定：“申請從事網約車經營的，應當具備線上線下服務能力，符合下列條件：……(二)具備開展網約車經營的互聯網平臺和與擬開展業務相適應的信息數據交互及處理能力，具備供交通、通信、公安、稅務、網信等相關監管部門依法調取查詢相關網絡數據信息的條件，網絡服務平臺數據庫接入出租汽車行政主管部門監管平臺……”第29條規定：“出租汽車行政主管部門應當建設和完善政府監管平臺，實現與網約車平臺信息共享。共享信息應當包括車輛和駕駛員基本信息、服務質量以及乘客評價信息等……”可見，《網約車管理辦法》中已將大數據作為提升政府部門監管能力的重要手段（方式）。通過政府和社會數據庫的採集、整合，既提高了監督的精準性，又提升了決策水平和風險防控的能力。筆者認為，我國《網約車管理辦法》將大數據作為提升政府部門監管能力的重要手段（方式），具有突破性的進步意義，能夠實現對網約車的有效監管。但是這在實際操作中顯得任重而道遠，因為要用數據實現決策管理，在監管思路上由事前許可轉向事中、事後監管，《網約車管理辦法》在這方面缺乏操作性強的有效措施，可以說忽視了監管的重要組成部分。
再次是網約車監管模式問題。通過對比國外網約車監管模式，筆者認為，最為合理的監管模式應當是“政府＋企業”監管模式。在這種模式下，由政府對網約車平臺公司進行監管，而網約車車輛和司機則交給平臺公司進行監管。筆者建議，在這裡我們可以參照美國加州模式進行制度設計。即由政府提出網約車車輛、駕駛員的運營條件和資格，由網約車服務平臺負責具體實施，網絡平臺定期將網約車輛、駕駛員信息以及所有經營服務數據報管理部門備案，由此形成新型的“政府＋企業”的監管路徑，即以“政府管平臺，平臺管專車”的方式管理網約車。通過政府和網絡平臺的合作監管，政府制定監管標準、監測市場運行、評估監管效果；網絡平臺公司具體實施監管標準並承擔法律責任，從而實現技術創新和公眾安全的平衡。而我國的《網約車管理辦法》在監管模式上過於依賴事前許可監管路徑，集中體現在網約車平臺公司從事網約車經營的事前審批程序、對網約車車輛和駕駛員的行政許可規定，欠缺運用大數據對網約車實現過程監管的規定，基本上仍是按照行政管理方式進行，不能不說是一個遺憾。
最後是監督問題。筆者建議成立類似於網約車行業協會這類組織，其職責應當主要圍繞網約車的服務質量和營運價位來展開，以切實保護乘客的合法權益。要加強對網約車平臺壟斷的監督，平臺公司不應在數量上受到限制，應在其之間互相形成競爭態勢；要保證乘客和駕駛員可以在不同平臺之間進行自由選擇。甚至有學者也提出，應當允許駕駛員可以接入兩個以上的平臺，以保證駕駛員同出租汽車公司之間不至於形成“綁定”關係，否則會形成並加劇壟斷。此外，所有反壟斷監管制度安排的核心應當是，將網約車平臺公司的壟斷行為列為重點對象，對其實時予以監管。《網約車管理辦法》在監督檢查方面注重的是“資質審查與證件核發管理”，雖然也提到“發展改革、價格、通信、公安、人力資源社會保障、商務、人民銀行、稅務、工商、質檢、網信等部門按照各自職責，對網約車經營行為實施相關監督檢查……”這樣的制度設計操作性很差，各部門之間難免會相互推諉扯皮，致使監督檢查制度形同虛設，還是將監督之責交由第三方予以實施更為穩妥。
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