近日把近年幾期《參考消息》聯繫起來看。消息一：《參考消息》2016年8月19日《觀察中國》版面美媒報道，“中國千方百計保住寶貴耕地”，文章說中國的糧食安全依賴像劉成寶這樣的農民（留守人員、靠種玉米和土豆勉強為生），而且越來越不可持續。中國擁有13億人口，幾乎佔世界人口的五分之一，但卻只有世界7%的耕地。中國很多地方受到中到重度耕地退化影響，而過度使用化肥、密集放牧都令該問題加重。
此文章還說，面對這個越來越嚴重的危機，中國大力採取措施保護中國的糧食安全。中國在海外開展了重要的併購行動。在國內，則採取一系列刺激和補貼措施，讓像劉成寶這樣的農民受益。對於那些在生態上種植費力、無利可圖且產量過剩的作物，政府將減少支持，但對那些需求量大，在本地可持續種植的作物則將加強鼓勵措施。
參考消息二：2018年5月2日報道美媒稱，2016年，中國政府允許村莊向大型農業綜合企業轉讓土地，這使得合併的前景首次變得更加現實。更關鍵的是，政府還把注意力集中於推動面積較小的農場實現現代化，實施某些環保標準，並幫助引導農民從事乳製品、肉類和其他高附加值農業。
報道認為，中國領導人需要支持一大批依賴極小規模耕作的人口，同時還要平衡國家不斷變化的需求和對糧食安全的擔憂。
該文章說，有人估計，到2050年，全球糧食需求可能增加90%，這主要是受中國在亞洲的鄰國推動。如果不作出一些重大改變，中國最終可能會更加依賴進口。
正如2018年中央一號文件指出，實施鄉村振興戰略，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策。
中共中央、國務院《關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》指出，牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數量基本穩定、質量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少於18.65億畝，永久基本農田保護面積不少於15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，穩步提高糧食綜合生產能力，為確保穀物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和佔補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
令人欣喜的是，糧食主產區的一些省份加強耕地保護和佔補平衡實施意見，2020年山東耕地保有量不少於1.13億畝，永久基本農田保護面積不少於9584萬畝，確保建成5982萬畝高標準農田。山東省面臨耕地佔補平衡後備土地資源不足、質量不高和分佈不均勻等現實情況，確保耕地佔補平衡，一是拓展補充耕地資源，二是擴大補充耕地渠道，第三廣開資金渠道。
建立糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區,建立永久性農田，改進耕地佔補平衡，實行退耕還林、還湖、還坡，嚴格保護耕地，擴大耕地休耕輪作試點，藏糧於地，藏糧於技，都是頂層設計，都是立足確保糧食安全建立的長效機制。當前及今後用地管理無外乎規範佔補平衡、控制規範城鎮化及其用地規模、嚴格工商資本或社會遊資打著農業綜合開發旗號囤地佔地，同時嚴控土地面源汙染。
發展多種形式適度規模經營，不是說搞強制性規模經營，培育新型農業經營主體，不是說工商資本屯田囤地，搞非農產業。
中國農業發展已從過去主要依靠增加資源要素投入進入主要依靠科技進步的新時期。”在北京召開的第七屆國際作物科學大會上，農業部副部長、中國農業科學院院長李家洋院士這樣說。
在這場有著國際作物科學領域的“奧林匹克”之稱的國際作物科學大會上，來自70多個國家的2000多位作物科技工作者一起分享了作物科技研究的最新進展。國內外專家認為，中國農業的科技自主創新能力和整體實力持續提高，特別是作為糧食生產、加工及消費大國，中國曆來高度重視作物科學研究，不斷加大科研投入，在抗蟲棉研發、雜交水稻培育等作物育種、栽培、生物技術領域都取得了突破性進展。
2015年5月17日，時任中央財經領導小組辦公室副主任韓俊在中歐國際工商學院北京校區舉辦的“2015第四屆中國國際農商高峰論壇”上公開表示，中國現在對土地流轉的管制和管理，跟歐盟一些國家相比還要弱。
韓俊強調，對農地的流轉實行一定管制，大規模的農場不適合中國的國情。在日本、韓國、中國臺灣很難看到上萬畝農場的同時，在中國大陸的一些地方，5000畝、10000畝的流轉規模並不鮮見。這就要求防止和糾正土地流轉的非農化和非糧化。
他說，對農地的流轉實行一定管制，即使在土地私有制的國家，這也是一個通行的做法。比如匈牙利，加入歐盟以後，花十年時間研究整個歐盟的土地流轉的法律法規，然後制定本國的農地流轉法。
這些管制包括：外國人要流轉農地至今都不合法;流轉有規模的限制，搞糧食、畜牧業規模都有限制;為防止投機，流轉以後不能再轉租等。現在這些政策性文件的規定，將來有一些會在修訂後的《農村土地承包法》當中得到反映。
國家2016年《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出，加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。
嚴禁佔用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、汙染、圈佔閒置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代徵”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。利用規劃和標準引導設施農業發展，強化設施農用地的用途監管。採取措施保證流轉土地用於農業生產，可以通過停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區，不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶持政策。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。
工商資本或遊資進入農業已不是什麼新鮮事，但是風險往往不被人重視或者說漠視，一是隨意改變土地用途，打著農業產業化或糧食生產，設施農業、休閒旅遊農業的幌子，搞非農非糧產業，或者搞房地產開發，二是有的蓄意囤地，想發農業財。三是土地流轉規模過大，投資隨意，市場不看好，風險難避，給農民帶來租金等損失。四是熱錢湧流，有的還抱有幻想，搞所謂的田園生活，拿地搞小產權房，或借農村舊村改造，投資囤房囤地。
“資本入農”有具體規範細則，亟需加強監管，有序篩選引入社會資本或工商資本進入農業領域，確保土地用途不變，確保農民利益不受損失。當前媒體熱議農村土地非農化非糧化。資本的逐利性、種糧比較效益低，決定了糧食主產區重農抓糧的積極性很低。非糧非農化往往打著土地流轉、調整農業種植結構的幌子，搞花樣翻新的產業園或科技園區，或綜合開發，實則控制農地，搞房地產開發或其他非農項目，發土地財。
有些農地的佔補平衡實質上是什麼，佔優補劣，佔多補少，巧立名目，復墾是假，要錢是真，往往打土地開發或買賣的主意。《參考消息》早在2011年4月21日載，美國媒體報道，耕地遭侵佔威脅中國糧食安全，文章稱從1996年國家第一次土地詳查時到2008年，中國的耕地共減少833萬公頃。現在耕地已經減至1.2億公頃（18億畝）這一政府設定的“紅線”。
最值得警惕警醒的是耕地良田遭受侵佔，大片糧田所謂的“黃土變成金”。一方面耕地的減少，另一方面糧食連續增產，似乎不對稱、不匹配，固然有科技的投入、單產的增加，但是增長有限度，這不由使人對糧食產量產生擔憂。
當前不論是糧食主產區還是銷區，農民種糧積極性都不高，調出糧食的省區逐漸減少。地方政府事實上以“招商引資或項目建設”為重中之重，忽視農業和糧食的思想很普遍，“地方依賴中央，銷區依賴產區，居民依賴市場”的情緒在滋長。甚至質疑糧食庫存太多是“萬惡之源”，彷彿三農問題就是糧食高庫存問題，把糧食託市收購貶低得一文不值，以偏概全的思想嚴重，奉行國際糧價低、有錢多買國外糧食的理念，不少地方是“口號農業”、“咋呼農業”、“無視農業”，無序非法佔用耕地的現象並未停止過。
這些問題不解決，農業和糧食將會成為國民經濟發展的瓶頸和桎梏。歷史經驗證明，糧食如果掉下去，幾年甚至十幾年都翻不過來。所以，要立足當前，著眼長遠，從體制機制著手，下真功夫把糧食生產和流通抓好，做到糧食安全萬無一失，必須嚴控耕地農田面積，劃定永久基本農田，落實糧食主體功能區戰略，完善稻穀、小麥最低收購價政策，落實糧食補貼，讓種糧不吃虧，讓吃糧多拿錢。
為確保糧食安全，要未雨綢繆，破解耕地和水資源枯竭的桎梏，建設糧食主體功能區，著力提高糧食綜合生產能力。不搞數字遊戲，“數字”糧食，不虛誇，實事求是，決不能為獲取糧食直補而層層虛報糧食種植面積，核實核准糧食產量數字，為糧食宏觀調控和決策提供準確科學的糧食產量基礎數字。
實行糧食主體功能區戰略，加大中央財政轉移支付力度，增加對糧食生產大縣的補貼獎勵力度，實行對糧食主產區利益補償機制，實行糧食調入區對調出區的補償辦法，誰吃糧誰拿錢，誰調糧誰出錢，解決能種糧的問題。
改變糧食直補方式，探索實行按糧食播種面積或產量補貼的辦法，也可以按售糧進行補貼，也可採取市場化收購+生產補貼的辦法，逐步探索實行糧價形成機制與政府補貼脫鉤改革，發揮市場在糧食價格形成中的決定性作用，積極推進玉米、大豆糧食目標價格和價補分離，解決誰種糧、會種糧、能種糧的問題。
必須依法設立工商資本或遊資進軍農業的門檻，防止投機農業，過度規模化經營，或打著農業的幌子，搞非農非糧產業，或是房地產開發，必須劃定永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，確保農地佔補平衡，落實國土空間主體功能戰略，宜糧則糧，宜工則工，宜林則林，實行生態和糧食主體功能區利益補償機制，誰保護，誰受益，誰吃糧誰拿錢，誰受益誰補貼，誰受益誰拿錢，喚醒糧食調入區重農抓糧保安全的責任感和擔當意識，調動糧食主產區和生態功能區的積極性，確保糧食安全，確保生態安全。
要把耕地保護和佔補平衡列入糧食安全行政首長責任制考核內容，層層考核，一考到底，激勵約束，問責追責，嚴懲不貸。同時把此內容列入耕地保護法或糧食法，依法追究違法行為。
（孫曉明）
作者系中國糧食行業協會、中國糧食經濟學會理事
通聯地址：山東省泰安市糧食局直屬分局（泰安市東嶽大街221號）
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