一、检索目的

（一）了解全国范围内各审计厅涉诉行政案件的基本情况，在检索大量案例的基础上，对审计机关在工作中涉及的重点法律法规进行梳理和归纳，理清法院在审理审计机关涉诉行政案件中对相关法条的理解、适用情况，便于本律师事务所在后续的法律顾问工作中为审计机关依法行政提供强大法律支持，同时便于审计机关了解日常工作中所涉法律法规情况，以更有效提升法律认知和法律意识。

（二）通过对审计厅涉诉行政案件的检索和分析，归纳案由与争议焦点，进一步梳理审计机关被诉的常见事由及法院在具体案件中所持的基本观点和裁判倾向，增强本律师事务所在法律服务工作中识别法律风险的敏感性及提高处理行政案件、规避法律风险的能力，同时增强审计机关办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律意识，将法治观念和风险防范意识内化于心、外化于行，促进依法审计。

二、检索工具/网站

* 中国裁判文书网

* 无讼案例网

* OpenLaw裁判文书检索网

三、检索关键词

* 行政诉讼

* 政府信息公开

* 审计行政管理

四、重要法律法规及其他规范性文件

（一）法律

1.《中华人民共和国宪法》

2.《中华人民共和国审计法》

（二）行政法规

3.《中华人民共和国政府信息公开条例》

4.《中华人民共和国审计法实施条例》

（三）其他规范性文件

5.《中华人民共和国国家审计准则》

五、案件检索基本情况

经无讼案例网查询，2014年-2017年，以审计厅作被告的行政诉讼案件有13例，在地域上涉及到9个省份的审计厅，分别为：辽宁省审计厅、广东省审计厅、河南省审计厅（3次）、山东省审计厅、安徽省审计厅、江苏省审计厅（3次）、海南省审计厅、内蒙古自治区审计厅、湖南省审计厅。 虽审计厅涉行政诉讼的案件较少，但经无讼案例网查询，审计局作被告的行政诉讼案件较多，共有270例，需要说明的是，其中涉及政府信息公开的案件有180例。

（二）案由分布

经无讼案例网查询，从案由分布来看，审计厅涉行政诉讼案件中，因政府信息公开问题引发的行政诉讼有5例，所占比重较大，应重点予以关注；不履行法定职责、行政复议等案由相对较少，但因2015年《新行政诉讼法》开始施行，相关法条对行政诉讼受案范围、行政复议程序作出全新规定，因此，预估不履行法定职责、行政复议等案件将会有所增加，同样将会成为审计机关涉行政案件的重点内容。

2014-2016年，审计厅涉行政诉讼的案件数量逐年增长，且增长速度加快。据最高人民法院发布的数据显示，去年全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件331549件，同比上升10.6%。其中最高人民法院行政审判庭新收案件2841件，是2015年的三倍多、2014年的近九倍，这种现象产生的原因，是受到行政诉讼法修改和立案登记制改革的双重影响。可以预见，行政诉讼案件的数量今后会随着立法的完善而进一步增加，审计厅涉行政诉讼的次数也会稳中有升。

六、典型案例

（一）审计机关胜诉案件

1.陈绍全与海南省审计厅审计行政监督纠纷一案

【案 号】（2015）琼立一终字第1号

【审理法院】 海南省高级人民法院

【案情简介】

海南省审计厅针对“白沙县县城污水处理厂及污水收集管网首期工程”出具了一份《审计报告》，在报告中确认了工程款决算金额。原告陈绍全对该《审计报告》不服，提起诉讼。

【裁判摘要】

原审法院认为，海南省审计厅作出的审计报告，是针对白沙黎族自治县污水处理厂及污水收集管网首期工程而进行的竣工决算审计。该报告中载明，被审计单位为原审第三人白沙城投公司，施工单位为原审第三人敦庆公司。因此，与涉案审计报告具有法律上利害关系的应是敦庆公司。陈绍全与涉案审计报告并不具有法律上利害关系，其原告诉讼主体资格不适格，应裁定驳回起诉。陈绍全不服一审裁定，进而上诉。

二审法院认为，首先，陈绍全不是《白沙县县城污水处理厂及污水收集管网首期工程施工合同》中约定的承包人，海南省审计厅的审计报告中也并未涉及到陈绍全，更未侵犯陈绍全的合法权益。其次，“白沙县县城污水处理厂及污水收集管网首期工程”的工程款应由白沙城投公司向敦庆公司直接支付，审计报告中确认的工程决算金额与陈绍全并无关系。陈绍全主张的与原审第三人敦庆公司的结算问题属于民事纠纷，不属于本案审理范围。陈绍全据此主张其与审计报告有法律上的利害关系于法无据。综上，陈绍全不具备原告主体资格，其上诉理由不能成立，本院不予支持。

2.辛玉英与辽宁省审计厅审计行政决定纠纷一案

【案 号】（2016）辽01行终1059号 

【审理法院】沈阳市中级人民法院

【案情简介】

原告辛玉英对被告辽宁省审计厅于1996年作出《审计决定》不服提起行政诉讼。

【裁判摘要】

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。原告所起诉的被告辽审决文字[1996]第68号《审计决定》的行为是于1996年作出的，至起诉之日已经超过上述法律所规定的起诉期限，且超期无正当理由，裁定驳回原告辛玉英的起诉。原告不服一审裁定，进而上诉。

二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，上诉人辛玉英对被上诉人辽宁省审计厅于1996年作出《审计决定》提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限，且无正当理由。上诉人辛玉英主张的因生病、申请复议、起诉等原因，现提起行政诉讼没有超过法定期限的上诉理由，没有法律根据，不予采信。

3.徐宝林等五人诉被告河南省审计厅不履行法定职责一案

（经过复议案件）

【案 号】（2016）豫7101行初265号

【审理法院】 郑州铁路运输法院

【案情简介】

2016年8月12日，原告徐宝林等五人向被告河南省审计厅邮寄行政复议申请书，同年8月14日被告河南省审计厅收到该申请，开封市审计局于2016年8月29日作出《开封市审计局关于何忠君等5人行政复议案件的答辩状》，2016年9月27日，河南省审计厅作出豫审复决（2016）1号《行政复议决定书》，原告不认可收到该行政复议决定书。

【裁判摘要】

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案原告认为被告逾期不作出复议决定的，可在复议期满之日起十五日内提起诉讼，但原告向本院提起诉讼的时间已超过法定起诉期限，且原告无正当理由。

4.张家军与湖南省审计厅不履行审计法定职责一案

【案 号】（2015）长中行终字第00570号

【审理法院】长沙市中级人民法院

【案情简介】

张家军向湖南省审计厅邮寄《审计申请书》，申请要求对湖南省常德市鼎城区人民政府和湖南中烟工业有限责任公司进行审计。湖南省审计厅拒绝。

【裁判摘要】

原审法院判决认为：根据《中华人民共和国审计法》第二十八条第一款的规定，审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。本案中张家军向湖南省审计厅邮寄的《审计申请书》所申请的两个审计对象即湖南省常德市鼎城区人民政府和湖南中烟工业有限责任公司不属于湖南省审计厅审计的对象，依法不由湖南省审计厅直接实施审计。张家军不服上述一审判决，提起上诉。

二审法院认为，上诉人申请被上诉人审计的单位为湖南省常德市鼎城区人民政府和湖南中烟工业有限责任公司，根据《中华人民共和国审计法》第二十八条第一款的规定，其不由被上诉人直接实施审计。

【案 号】（2016）皖01行终233号

【审理法院】 合肥市中级人民法院

【案情简介】

【裁判摘要】

6.王维震与山东省审计厅行政纠纷一案

【案 号】（2015）市立行初字第15号

【审理法院】 山东省济南市市中区人民法院

【案情简介】

起诉人王维震向山东省审计厅举报反映，山东省原劳社厅及淄矿集团等有关行为人违反国家规定、办理假提前退休行为，损害起诉人、国家经济利益，隐匿、冒领、套现转移国家社保基金，要求审计部门查处、追究，但山东省审计厅未履行审计监督职责，未作出审计报告、未移送检察机关，王维震认为山东省审计厅存在故意失职行为。

【裁判摘要】

法院认为，起诉人的起诉事项属于信访举报事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

7.肖振祥诉湖南省审计厅职务任免决定一案

【案 号】（2015）湘高法行申字第28号

【审理法院】 湖南省高级人民法院

【案情简介】

湖南省审计厅对肖振祥作出《关于撤销肖振祥同志行政职务的通知》，肖振祥认为未经人民法院审判对任何人都不得确定有罪，湖南省审计厅无视刑法的相关规定。

【裁判摘要】

法院认为，湖南省审计厅作出的《关于撤销肖振祥同志行政职务的通知》属于行政机关对内部工作人员的奖惩、任免决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条 第（三）项 的规定，该案不属于人民法院的受理案件范围，依法应不予受理。

8.肖春胜与北京市审计局等信息公开一案

【案 号】（2016）京02行终1663号

【审理法院】北京市第二中级人民法院

【案情简介】

原告肖春胜向审计局申请公开轨道交通房山线拆迁建设项目的《审计报告》，审计局作出区分处理，仅公开一部分内容。

【裁判摘要】

法院认为，依据《政府信息公开条例》第二条、第十七条，以及《审计法》的相关规定，房山区审计局对本案所涉轨道交通房山线拆迁建设项目具有审计监督的法定职责，其依职权对涉案项目形成的审计报告及相关信息属于政府信息。其作为政府信息制作机关，为该政府信息的公开义务机关。

原告肖春胜向审计局申请公开政府信息，审计局作出区分处理。根据《政府信息公开条例》第二十二条、第二十三条，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容；行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见，第三方不同意公开的，不得公开，但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。

经审查，鉴于肖春胜所申请公开的政府信息的附件七、附件八部分，涉及个人隐私，经房山区审计局书面征求意见，未收到第三方同意公开的意见，且附件七、附件八不公开不会对公共利益造成重大影响，故房山区审计局在对肖春胜申请公开的政府信息作出区分处理后，公开了报告主文部分，对报告附件部分，以补偿户的补偿数额明细情况属个人隐私，且与其生产、生活、科研等需要无关为由，不予公开，无不当之处。

9.郭小兵与如皋市审计局政府信息公开一案

【案 号】（2016）苏06行终727号

【审理法院】 南通市中级人民法院

【案情简介】

郭小兵要求公开的信息为“2011年丁磨路拓宽改造工程179户房屋拆迁评估、补偿、安置结果的审计报告与审计意见”。如皋市审计局在未制作亦未查找到郭小兵申请信息的情况下，答复其信息不存在。

【裁判摘要】

法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。

就本案而言，郭小兵要求公开的信息为“2011年丁磨路拓宽改造工程179户房屋拆迁评估、补偿、安置结果的审计报告与审计意见”。从如皋市审计局提供的2011年至2016年审计报告发文登记簿来看，对于原告申请公开的信息因如皋市审计局未开展该项目的审计工作，客观上并不存在。因行政机关履行信息公开义务的前提是拥有该信息，如皋市审计局在未制作亦未查找到上诉人申请信息的情况下，答复原告信息不存在，同时告知原告不存在的理由，该答复并无违法之处。

10.谭昌忠诉被告远安县审计局、宜昌市审计局不履行政府信息公开职责一案

【案 号】（2015）鄂远安行初字第00052号

【审理法院】远安县人民法院

【案情简介】

原告谭昌忠要求远安县审计局公开的“对鸣凤镇政府2011年至2013年度近3年征地拆迁项目资金收支使用情况的审计调查结果”，未能提供其与申请公开的审计调查结果存在自身生产、生活、科研等有特殊需要的相关材料，被告远安县审计局经审查后对该申请决定不予提供。原告起诉。

【裁判摘要】

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条和第十三条的规定，原告要求远安县审计局公开的“对鸣凤镇政府2011年至2013年度近3年征地拆迁项目资金收支使用情况的审计调查结果”属于依申请可以应予公开的政府信息，但原告应合理说明其对申请的政府信息与原告自身生产、生活、科研等有特殊需要，原告在接到被告远安县审计局的告知书后仅仅说明其为被征地者，且所经营的土地已被征收，并依协议领足了补偿款。未能提供其与申请公开的审计调查结果存在自身生产、生活、科研等有特殊需要的相关材料，被告远安县审计局经审查后对该申请决定不予提供，符合相关规定。

（二）审计机关败诉案例

1.王振宝与山东省审计厅政府信息公开一案

（济南中院2014年度典型案例）

【案 号】（2014）济行终字第12号 

【审理法院】 济南市中级人民法院

【案情简介】

王振宝提交政府信息公开申请，申请公开2013年度本级部门财政预算、公开2011年、2012年度部门决算报表及执行情况。山东省审计厅告知王振宝2013年度本级部门财政预算已在政府门户网站上予以公开，并告知具体网址，但未按王振宝的要求提供加盖骑缝章的纸质材料。

对于公开2011年、2012年度部门决算报表及执行情况，审计厅认为山东省政府第一次廉政工作会议明确2013年向社会公开省直部门财政预算，并未涉及决算情况，因此意味着省政府办公厅有关部门没有统一公开的要求，所以审计厅拒绝公开。

【裁判摘要】

王振宝提交的政府信息公开申请，申请公开2013年度本级部门财政预算，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……。”审计厅作出的政府信息公开答复书中，明确告知王振宝此项信息已在政府门户网站上予以公开，并明确告知具体网址。山东省审计厅上述答复内容，符合法规规定。

王振宝要求提供加盖骑缝章的纸质材料问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料，提供复制件或者其他适当形式提供。”该条是对行政机关依申请公开政府信息的规定。本案中，对于行政机关主动公开的政府信息，在山东省审计厅已经告知王振宝获得该信息的方式和途径的情况下，未按王振宝的要求以纸质方式提供相关材料，并不违反法律规定。

王振宝申请公开的第二项内容，即公开2011年、2012年度部门决算报表及执行情况。本院经审查认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：……（四）财政预算、决算报告；……。”因此政府决算报告，属于行政机关应当主动公开的政府信息。虽然山东省政府第一次廉政工作会议明确2013年向社会公开省直部门财政预算，并未涉及决算情况，但并不表明决算情况不再予以公开。山东省审计厅以“省政府办公厅有关部门没有统一公开的要求，我厅不再主动公开”为由，拒绝公开，不符合上述法规规定，亦不符合国务院办公厅关于“推进省级政府公开部门预算和决算，并扩大范围，细化内容”的精神。因此原告王振宝关于撤销山东省审计厅答复中不再主动公开2011、2012年度部门决算情况的内容，并要求重新作出具体行政行为的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。

2.孙某诉被告郑州市上街区审计局行政不作为一案

【案 号】（2015）上行初字第5号 

【审理法院】 郑州市上街区人民法院

【案情简介】

孙某向郑州市上街区审计局邮寄申请公开郑州市上街区审计局人员编制与职务职责，后收到郑州市上街区审计局拒收的政府信息公开信。原告孙某认为被告郑州市上街区审计局拒绝履行政府信息公开职责违法。

【裁判摘要】

依《政府信息公开条例》第四条第一款、第十三条之规定，被告郑州市上街区审计局作为政府部门，具有承办本行政机关的政府信息公开事宜的法定职责。公民有权根据自身的特殊需要向被告申请获取相关政府信息。原告孙某于2015年1月5日邮寄《政府信息公开申请》给被告，且邮件已到达被告处，并在信函封面标注有“信息公开申请及个人身份证”字样，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，无论政府信息能否提供，行政机关都应作出回应，都有告知的义务。因此，接收《政府信息公开申请》，是行政机关依法正确全面履行其行政职责的前提，被告拒收原告政府信息公开申请的行为，应视为其对履行法定答复和告知义务的拒绝，已构成行政不作为。确认被告郑州市上街区审计局拒收原告孙某的《政府信息公开申请》行为违法。

七、检索分析

（一）原告败诉原因分析

审计厅/局在行政诉讼中作为被告时，在多数情况下，与其他行政机关作被告的审理结果类似，经无讼案例网查询，审计厅作为被告的行政诉讼案件中，法院不支持和支持原告诉讼请求的比例为12：1，由此可见，在审计厅作被告的行政诉讼案件中，原告胜诉率很低，除王振宝与山东省审计厅政府信息公开一案原告胜诉以外，其余行政案件的裁判结果基本上分为四类：

1.原告撤诉或按撤诉处理；

2.不予受理；

3.驳回起诉；

4.驳回诉讼请求。

法院作出上述裁判结果，原因主要分为以下几点：

第一，原告主体不适格或非利害关系人，见案例1、案例8、案例9、案例10。常见原因如审计机关作出的行政行为与原告不具有利害关系，原告不是审计行为的利害关系人，合法权益没有受审计厅具体行政行为的影响，非适格当事人;原告申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等需要无关等。

第二，超过法定起诉期限，见案例2、案例3。法条适用重点体现在《行政诉讼法》第46条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

第三，超过申请复议期限；法条适用重点体现在《行政复议法》第九条规定：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

第四，案件不属于行政案件受案范围，见案例5、案例6、案例7。常见原因如审计机关做出的相关文件是向政府提交的内部文件；起诉人所诉事项为行政机关对内部工作人员的奖惩、任免决定；起诉人所诉事项为信访举报事项等，这些或是未给原告创设新的权利义务，或者根本就不属于具体行政行为。

（二）《行政诉讼法》修订施行后的两点变化

1.复议双被告案件明显上升

前文提到，在审计厅作被告的行政诉讼案件中，原告胜诉率很低，除确实不符合起诉条件或事实不清、证据不足等原因以外，更主要的是行政审判是一个“年轻”的审判，这有法院自身的原因，也有老百姓“不会告”的原因。但近两年，该现象有所改变，2015年5月1日《行政诉讼法》修订施行，新法将立案审查制修订为立案登记制，扩大了行政案件受案范围，延长了起诉期限，建立了行政机关负责人出庭应诉、共同被告、跨区域管辖案件等法律制度，其中尤其要注意共同被告制度，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这就产生了行政机关与复议机关同时为被告的情况，2015年-2016年，此类复议双被告案件上升240%（图表如下），可预见，审计厅作为复议机关而在行政诉讼中作为被告的数量必然会有所提升。

2.行政机关败诉率上升

据统计，2016年，全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件331549件，同比上升10.6%。从案件类型分布看，涉及民生的行政案件占比较高，从裁判结果来看，全国各级法院审结一审行政案件225020件，其中行政机关败诉的案件共计32895件，败诉率为14.62%，同比上升0.84个百分点。由此，新《行政诉讼法》的施行对各级行政机关依法行政提出了更高的要求，审计机关要依法履行政府信息公开义务，严格审计执法程序，防范审计风险，在工作中的每一个过程和环节都应严格按照法律程序进行。

八、检索结论

审计厅涉诉的行政诉讼案件从数量上来看，总体较少；从案件的审理结果来看，胜诉情况较多；从案由分布来看，以政府信息公开案件、不履行审计职责案件、行政复议案件为主；从法条联系的紧密程度来看，审计机关首先要明确《中华人民共和国审计法》中规定的审计机关的权限以及审计法律责任等，做到依法履行审计职责，其次要熟悉《中华人民共和国政府信息公开条例》，如要明确主动公开或依申请公开的范围，了解信息公开的程序等，积极依法推进审计政务信息公开。

随着2015年《行政诉讼法》的修订施行及原告行政诉讼经验的成熟，行政机关作为被告的败诉率新增，这将引起行政机关的重视，审慎对待每起被诉案件，同时在日常工作中提升依法行政的意识、规范依法行政的程序，事前防控风险。

辽宁同格律事务所

二〇一七年七月四日

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