土地要素的市場化配置是市場化改革再出發的重要任務
中國經濟體制改革研究會會長 彭森
面對疫情衝擊和複雜多變的外部環境，面對我國經濟社會面臨著的多方面挑戰，如何以改革應對變局開拓新局，如何推進關鍵性基礎性重大改革的突破，如何應對挑戰並贏得國際合作競爭新優勢？7月17日下午，中國（海南）改革發展研究院邀請國內高層次專家學者舉行了在線改革形勢分析會。會議由中國（海南）改革發展研究院院長遲福林教授主持，與會專家圍繞要素市場化、農村土地制度改革、服務業市場化改革等議題開展討論交流，積極建言獻策。以下為專家發言實錄。
今天會議重點是結合學習討論中央9號、10號文件，分析當前的改革形勢和任務。這兩個文件出臺的時機非常重要。兩個文件帶有不同的特點。中央深改委第14次會議強調要堅持問題導向和目標導向相統一，10號文件就進一步完善社會主義市場經濟體制的改革意見體現了目標導向的原則，而要素市場化配置的改革意見體現了問題導向的原則，用市場化改革的思路和方式破解當前發展中遇到的矛盾和問題。9號文件講了五大要素，第一條講的是土地要素的市場化配置。我覺得這也是9號文件的亮點所在，即要素市場化配置特別是土地要素市場化配置是市場化改革再出發的重點任務。土地制度改革將為我國的市場化改革和高質量發展提供新的突破口和動力源。
改革開放以來，社會主義市場經濟大廈建立起來了，各方面取得很大進展。但是，就土地要素來講，其市場化配置進展非常緩慢，相對滯後。政府對土地要素集中計劃管理、行政配置的比例相當高，而且行政干預的問題也相當突出。我國現在在土地的開發和供給方面實行的還是高度集中的垂直統一的計劃管理方式；從土地的徵收、出讓，特別是土地一級市場的運行情況看，主要還是行政配置方式；從土地價格形成和土地收益的情況看，價格體系扭曲，市場信號比較混亂，土地利用效益相對低下。可以說，現行土地制度已成為制約發展、穩定最大的難點、熱點和重點問題。要解決這個問題可能涉及到一些重大的關係，包括政府與市場、中央與地方、城市與鄉村、沿海與內地的關係等等。
第一，在政府與市場的關係方面，我國土地管理制度目前還是高度集中計劃管理模式，以行政配置為主，市場配置佔的比重非常低。建設用地的規模、規劃都是由政府制定，用地指標都是由政府計劃管理和分配。農業、工業、住宅用地的配置主要都是通過地方政府，而不是由市場完成。這降低了土地的利用效益，制約了城市的發展。改革開放以來，通過建立國有建設用地的招拍掛制度也在一定程度上推進了土地要素配置的市場化。但是，根據國土統計年鑑等資料，2018年國有建設用地的供給總量（10年來平均每年供地880萬畝）中，政府劃撥的仍佔60%，通過招拍掛出讓的不到40%。
第二，在中央與地方的關係方面，高度集中、垂直統一的土地配置方式，與市場經濟的要求不相適應。用地層層審批週期很長、效率很低。每年800多萬畝的土地使用指標中有大量機動指標，這也滋生了尋租腐敗。
第三，在城市與鄉村的關係方面，城鄉土地要素流通不暢是一個重大的制約因素。我國的城市化率已經超過60%了，農民工2.9億，其中外出農民工1.7億。各地農村的農房空置率普遍在20%以上，典型案例最高的達到70%，沿海很多地方達到40%。這是個很大的問題。同時，農村集體土地的價格嚴重扭曲，宅基地不能流轉，導致農民的財產性收入遲遲無法提高。根據最新的統計，農村集體用地65.5億畝，但是，農村集體經濟帳面資產只有6.5萬億，而國企的資產有160萬億，這兩者相差非常多。主要是集體土地的價值沒法算，這也反映了土地沒有充分市場化。
第四，在沿海與內地等地區的關係方面，土地要素的配置與工業化、市場化、人口流動的趨勢不相適應。從這幾年的情況來看，中西部地區土地利用規模每年增長的速度高於沿海，這是因為這些地區建設了大量的基礎設施，補過去的短板。但是沿海地區土地利用效率更高，土地的需要量更大。這些年出臺了一些耕地佔補平衡、增減掛鉤的政策，允許跨地區、跨省域用地指標交易。說實在話，這看起來是個進步，但還很不夠，因為跨省土地指標的交易嚴格由國家自然資源部進行管理和審批，統一下達調劑任務，統一實施調劑價格，統一資金收取和使用支配，計劃經濟色彩依然比較濃厚。
除了這四個關係的問題，還存在嚴重的土地財政問題。2018年地方通過對土地一級市場的壟斷，招拍掛出讓國有土地資金收入達到6.5萬億，佔當年地方政府性基金收入的91%，相當於地方公共預算本級收入60%以上。但是由於政策調整等問題，目前的土地財政難以為繼，存在嚴重財政風險和債務違約風險。
社會主義市場經濟搞了近30年，但土地還處於計劃管理狀態，積累了大量問題。無論是從問題導向要求還是目標導向要求，都要求我們加快土地制度改革。關於土地制度改革近七八年陸續出臺了一些改革，其中包括2015年出臺的三塊地試點改革，2018年、2019年全國人大對於土地承包法、土地管理法進行了重要修訂，今年4號文件提出了非基本農田的用地審批授權委託給省級政府等措施。但是我覺得這些措施還遠遠不夠。三塊地改革的33個縣的試點進展緩慢，後來延長一年，但是宅基地改革基本沒有破題。9號文件的要求也考慮到目標導向的要求，按照十九屆四中全會到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的要求，土地制度改革下一步可以劃為三個階段，每個階段集中完成一些任務。比如說在第一個階段，在“十四五”時期應該以初步建立健全城鄉統一的建設用地市場作為主要任務，落實好9號文件提出的農村土地制度改革任務。
一是全面推進農村土地徵收制度改革，實行農村集體經營性土地和國有土地同等入市、同價同權，探索建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配製度。這個重要問題在“十四五”時期必須把步子邁得大一些。
二是進一步深化產業用地市場化的配置改革，充分利用市場經濟盤活存量用地和低效率用地，擴大國有土地有償使用的範圍，推進國企存量用地的盤活利用，同時完善盤活存量建設用地的稅費制度。
三是落實9號文件講的閒置用地和存量土地的合理利用。關鍵一條是深化農村宅基地試點的改革。中央深改委第14次會議也通過了深化農村宅基地制度改革的試點方案，裡面講了很多，但最重要的是把33個縣試點沒有解決的問題在這期間要重點解決。33個試點在一些方面有一定進展，但是在放活宅基地使用權，促進宅基地流轉，探索宅基地的有償使用退出機制方面沒有實質性進展，這是很大的問題。適度放活宅基地使用權主要解決三個問題。首先，要建立真正的自願退出機制，現在往往是強調了所有權、資格權、財產權和使用權，但是農民宅基地的退出權，包括退出的範圍、補償資金的來源、承接主體沒有破題。其次，是對存量閒置宅基地的盤活利用，包括自主經營、租賃經營、委託經營，要將吸引投資的各種體制機制障礙徹底破除。最後，也是最核心的問題，就是宅基地跨集體流轉。這個問題是個試金石。宅基地跨集體流轉問題如果不突破，宅基地的市場化配置、農民的財產性收入提升等問題就解決不了。
四是進一步改革土地計劃管理方式，賦予省級政府更大的用地自主權。國發4號文件已經提出了非永久性基本農田轉為建設用地的審批權普遍授權委託省級政府，並在8個省進一步擴大一些試點。這方面的任務主要是建立新的公平、公開、透明、規範的土地供應指標體系，對這個體系做出根本性改革。增強土地管理的合理性，要使城鄉建設用地指標更多地由省級政府負責。探索全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，增強優勢地區的用地保障。這個任務包括9號文件講到的一些土地要素的市場化配置問題，是“十四五”時期的重點任務。
按照十九屆四中全會提出的現階段和2035年的目標，“十四五”之後還有兩個五年計劃，還要分兩個階段進一步深化改革。堅持的原則是中央向地方分權，政府向市場放權，用法律制度代替目前的政策文件，充分發揮市場在土地要素配置中的決定性作用。在“十四五”後，“十五五”時期是第二個階段。這是一個整體轉軌過渡時期。這個過渡時期主要是逐步減少政府對土地資源的指令性的管理和配置，並最終取消土地利用的計劃指標，基本建立起較完善的城鄉統一的建設用地市場。“十六五”是第三階段，即鞏固完善土地市場階段。按照四中全會要求，對標2035年基本實現治理體系和治理能力現代化的目標。土地制度改革要實現以下目標：
第一個目標，在逐步減少政府對土地指令性計劃管理的基礎上，最後在這個階段真正廢除縱向由中央向地方下達用地計劃的制度，取消高度集中的用地指標管理制度。
第二個目標，是全面建立城鄉統一的建設用地市場，實現土地要素在城鄉自由流動和市場化配置。
第三個目標，是政府從土地徵收、出讓領域退出，還權給市場，真正實現政府的土地管理與經營職能分開，政府主要是通過定規則、調稅收和一些法律手段對土地市場進行監管。
第四個目標，是土地的價格要通過競爭實現由市場定價。當然，起點是第一個階段集體建設用地同等入市、同價同權。現在看路子還很長，需要一段時間落實了以後，在第三個階段實現土地價格完全由市場定價。
第五個目標，地方政府能夠徹底擺脫對土地財政的依賴。
以上是我對土地問題研究的一些想法。有一些還沒有把握，希望大家指教，謝謝大家！
