綜合行政執法改革，要蹄疾也要步穩

3月過去了。

“2019年3月底前完成交通運輸綜合行政執法隊伍整合組建工作”的目標可能沒能實現，或者說沒有全面實現。

有媒體報道說某省“全面完成”、某市改革“如期完成”……估計記者是在提前歡度愚人節。

綜合行政執法改革，已經開展了十多年。但是進展並不順利、不平衡。不僅交通如此，農業、商務、文化市場等也相似。即便是在城市管理領域，也是磕磕絆絆在不斷探索中逐步完善的。

更何況綜合行政執法改革與黨政機構改革、事業單位改革交織在一起。這次從中央到省市縣地方的黨政機構改革，堪稱一場系統性、整體性、重構性變革；而事業單位改革，則是牽涉三四千萬人、影響面比綜合行政執法改革廣得多的複雜任務。

在這樣的背景下，綜合行政執法改革的難度可想而知。

前幾年已經實施的綜合行政執法改革，與中央《深化黨和國家機構改革方案》（中發〔2018〕11號）的要求並不完全一致。這樣改革還可能有反覆。

中共中央2018年2月作出深化黨和國家機構改革的決定後，3月份印發了《深化黨和國家機構改革方案》。這一方案對“深化行政執法體制改革”，對整合組建五支綜合執法隊伍作了原則規定。

到2018年的11月下旬至12月初，中辦國辦關於文化市場、農業、市場監管、交通運輸、生態環境保護等綜合行政執法改革的指導意見陸續出臺。

五個指導意見都要求改革在2019年3月31日前完成。這留給各地省市縣三級綜合行政執法改革的時間已經很少了。中間還得刨去春節、“兩會”，要完成方案研究、部署動員就更顯緊張。

這些個困難並不專屬交通運輸部門。五個部門裡交通運輸部門面對的問題相對更多。但其他部門的進展似乎也都快不到哪兒去。

即使是幾個已經喜氣洋洋地“掛牌”的綜合行政執法機構，相應的“三定”規定也很少公開。這些機構要實質性運行，怕還有一些距離。

地方各級綜合行政執法改革進展不是那麼理想，原因是多方面的。作為頂層設計的各個指導意見，原則性很強，操作性方面就顯得不足。

能見到的為數不多的幾個省一級的實施意見，也是非常的“宏觀”，給下級留下了很大空間，或者說是空白。

再來看看《關於深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》，至今還是頗有些疑問有待於明確。

“行政執法事項”怎麼界定？

《指導意見》要求梳理、規範和精簡“執法事項”。而這個“執法事項”並無專門解釋。前文要求“加強對行政處罰、行政強制事項的源頭治理”，似乎是“執法事項=行政處罰+行政強制”。但在下文又對“行政檢查”提出了大量要求。那麼“行政檢查”是否在“執法事項”範圍內？這關係到執法職能的整合，也就是交通運輸綜合執法隊伍的基本職責，也關係到執法隊伍人員規模的控制。

綜合執法隊伍怎樣以交通運輸部門名義執法？

《指導意見》要求交通運輸綜合行政執法隊伍“以交通運輸部門名義實行統一執法”。這是不是意味著如果省、市級設立執法機構，又回到了“委託執法”的時代？如此，一些集中開展全省高速公路執法的省級交通運輸綜合行政執法機構及其派出機構，無論“總隊”“支隊”“大隊”，都將以省交通運輸廳的名義執法。這樣遇到行政爭議就會比較麻煩。

“局隊合一”到底怎麼“合一”？

《指導意見》只說“地方可根據實際情況探索具體落實形式”。 交通運輸綜合行政執法隊伍是否要單獨成立機構，執法機構與主管部門是“合署辦公”，還是“兩塊牌子一套班子”？如果是前者，但新設立的綜合行政執法機構是事業單位還是行政機構？。如果是後者，那行政編制人員與事業編制人員混編要不要緊？

綜合執法隊伍到底是怎樣的規模？

《指導意見》中整合交通運輸綜合行政執法隊伍的原則是“編隨事走、人隨編走”。關鍵是如何認定“編隨事走”的“事”有哪些、有多少。哪些“事”要轉入綜合行政執法機構？這又回到前面的問題了。要轉的“事”有多少也是問題。原有承擔行政職能事業單位人員估計不能全部劃轉到綜合行政執法機構，不然“中心”就空了。聽說有的地方在統計行政處罰案件數。以此衡量“事”多“事”少肯定不合適。行政處罰並非行政管理的唯一手段，更不是行政管理的目的。

綜合執法隊伍今後是怎樣的編制性質？

《指導意見》提出“交通運輸綜合行政執法隊伍不同性質編制目前保持現狀，待中央統一明確政策後，逐步加以規範”。其他“指導意見”也是這個意思。同時，各個“指導意見”都提出“把人員進口關，嚴禁將不符合行政執法類公務員管理規範要求的人員劃入執法隊伍”。這就給人無限的遐想：進入執法隊伍有朝一日就能夠轉為行政執法類公務員。如果是這樣，那就應該提前明確執法隊伍准入標準，並且建立公平公正的人員劃轉制度。但這又似乎無具體規定……

也許是想多了。上級自有主張。愚人未能領會上級意圖而已。

但是改革不能急於求成揠苗助長。欲速則不達。

要蹄疾，也要步穩。