集體經營性建設用地入市——陷阱還是餡餅？

《土地管理法》修正案目前在徵求意見，修正案的主要內容之一是增加了集體經營性建設用地入市的內容，主要是將第六十三條修改為：“縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，並應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務。“按照前款規定取得的集體建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。”增加一條，作為第六十四條：“依法取得集體建設用地使用權的，土地使用權人應當嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。“集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押，其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。”將第六十五條改為第六十六條，增加一款，作為第三款：“收回出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押的集體建設用地使用權，依照雙方簽訂的書面合同辦理，法律、法規另有規定的除外。”

《土地管理法》修正案對集體經營性建設用地入市部分的規定不夠清晰，程序不明確，在關鍵內容的用詞上語義含糊。雖然後續可以由《土地管理法實施條例》和自然資源部規定具體辦法，但還是應在法律上有原則性的規定。《土地管理法》修正案這方面的規定給人十分倉促的感覺，建議還是應慎重研究後出臺更詳細的規定，不應倉促通過，避免集體經營性建設用地入市成為腐敗的高發區，原本規範的土地市場重新出現亂象，與修訂《土地管理法》的本意背道而馳。筆者認為，《土地管理法》修正案應明確以下方面內容：

一、第63條的“工業、商業等經營性用途”內涵如何，是否僅指工業和商業兩類用途，如果此處不予明確，今後將成為爭議的焦點。第14條規定“從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”來看，同樣是列舉，沒有用“等”，十分明確。如果立法明確只有這兩個用途的，不應在此處如此規定含糊用詞。畢竟只有全國人大才有立法解釋的權力，應加以明確。《物權法》第137條列舉了工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地類別，是否與《土地管理法》中經營性用途的土地同一含義。除商品住宅外，沒有理由不將其他經營性用途列入，畢竟鄉村振興在旅遊、娛樂等產業用地上需求是很大的，也是中央鼓勵的方向。

二、第63條規定可以進入二級市場的集體土地是“縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途”，除用途含義不明確外，將是否可以出讓的權力賦予縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃，有極大的隱患：

（一）目前縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃是沒有確定工業、商業等土地用途的內容，只有城鄉規劃有對建設用地劃分用途，但自然資源部已經明確不再編制土地利用總體規劃，要編制國土空間規劃，那麼第63條規定的確定土地用途的土地利用總體規劃現實中是不存在的，建議修改為國土空間規劃。

（二）2012年全國範圍內的集體土地所有權已經登記完畢，第63條將集體土地是否可以出讓的條件規定為“規劃為經營性用途”這一唯一條件，考慮到目前規劃編制體系比較單一，規劃編制的科學性和合理性、民主性都不足，基本屬於規劃編制部門的任意行為，此條賦予規劃編制及審查部門太大的自由裁量權。且規劃編制部門大部分都是中介組織，自律意識較低，特別是牽涉到如此巨大的經濟利益。如果不在法律中對經營性用地確定、規劃編制等內容予以規範，將出現各村爭相賄賂規劃編制和審查單位，給錢就多多規劃經營性用地的現象。規劃編制領域將亂象叢生，成為腐敗黑洞。

（三）第63條沒有規定農村集體經營性建設土地出讓轉讓的對象限制，從政策意圖、中央文件等精神看應該是要貫徹“同地同權”的主張，允許集體經營性建設用地自由進入市場，將如何出讓的決定權賦予農村集體土地所有權人，目前大多情況下是村兩委。“以史為鑑，可以知得失”。90年代以來經過10多年的規範終於將國有土地出讓公開透明化，不再成為腐敗的高發區。《土地管理法》修正案賦予村集體經濟組織（其實就是村兩委）如此巨大的權力，可以實現鉅額的經濟利益，卻沒有對此進行哪怕是原則性的程序規定，考慮到目前不盡如人意的鄉村治理能力，各村村長及村支書手擁集體土地出讓大權，又缺乏民主監督，可能出現大量的侵佔村集體利益的現象，可能出現大量身家千億的村支書和村長。集體土地出讓權力可能失控，成為腐敗的重點區，並且由於其並非公務員，收入、覺悟、素質普遍不高，逐利衝動十分強烈，無異於給其無法控制的魔盒。子曰，不教而誅謂之虐，不戒視成謂之暴，慢令致期謂之賊。建議修正案對集體經營性建設用地出讓的限制、程序等規範進一步細化後予以審議。

（四）集體經營性建設用地的升值溢價離不開政府對附近周邊路橋等基礎設施及建設項目的投入，如果說以前只能集體土地只能先徵收為國有後再予以出讓，政府獨享土地發展權收益十分不公平，那麼第63條沒有規定政府對出讓收益的權利，由集體土地所有權人獨享土地發展權，政府對集體經營性建設用地投入大筆資金卻沒有收益權，不但對政府極不公平，大大減少了政府的財政收入，客觀上減小政府對鄉村投入的能力和意願，反而不利於鄉村振興發展。