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筆者按：
惠州因其獨特的區位優勢，備受開發商的青睞。至2019年底，惠州市各區已有大量留用地村企合作項目報政府備案，大量的開發商參與其中。筆者根據惠州市相關留用地政策，總結了惠州市留用地相關開發流程和實操過程中的注意事項，以供讀者參考。對本文不足支出，亦歡迎讀者多多批評指正。
一、惠州留用地村企合作開發主要方式與政策概述
（一）留用地村企合作開發主要方式
1. 返還物業+貨幣方式
返還標準：工業物業須達到 30％以上、商業物業須達到 15％以上、住宅物業須達到 20％以上（上述比例均包括本數）。建築物業的分配面積，須按照經規劃部門批准最終實施的該項目工業、商業或住宅的計容建築面積計算。
物業需要滿足返還標準，同時村企合作開發企業應當在簽收《成交確認書》之日起 10 個工作日內，將競價時確認的貨幣補償款一次性支付給村民委員會（或村民小組）（以下簡稱村（組））。
2. 股權合作方式
村（組）以留用地使用權市場評估價值為基數，結合留用地項目開發建設投資總額議定本村（組）應占的股權最低比例，通過在鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺招標的方式，擇優選定以貨幣投資入股的投資人或企業。
（二）惠州留用地村企合作政策概述
1. 關於“歷史遺留留用地村企合作項目”
惠州市對徵地留用開發存在政策轉變，2015年5月8日，惠州市印發《惠州市徵地留用地管理實施辦法》（惠府辦〔2015〕13號）規定“…轉為集體建設用地的留用地不得用於房地產開發，只能用於工、商業發展…”。
但2016年5月3日，廣東省人民政府辦公廳印發了《關於加強徵收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號）（以下簡稱“《留用地安置意見》”），完全改變了原有的留用地政策。該意見明確：政府無償返撥給被徵收土地農村集體經濟組織的留用地，視同以出讓方式取得的國有建設用地，可以依法進行轉讓而無需再進行出讓，轉讓收益依法繳交相關稅費後全部歸村集體所有。留用地使用權轉讓時，需通過農村產權流轉管理服務平臺進行公開交易。
政策的變化導致出現了一系列歷史遺留項目，並且以2016年5月3日時間節點為界限，此日期前產生的村企合作項目，即視為歷史遺留留用地村企合作項目。
2. 惠州市留用地政策概述
以惠城區為例，惠州市惠城區對留用地合作開發的政策相對完善。
2009年2月20日，惠州市惠城區人民政府印發《惠城區農村自留工商和住宅建設用地使用管理暫行辦法》（惠城府辦〔2009〕5號）（以下簡稱《暫行辦法》），對引進企業對本村（組）的自留工商和住宅建設用地進行合作開發建設進行規範；
2016年2月22日，為了規範留用地管理使用和村企合作行為，惠州市惠城區人民政府進一步印發《惠城區農村集體經濟組織留用地使用與合作開發建設管理規定》（惠城府〔2016〕19號）（以下簡稱《管理規定》）；
2016年4月28日，伴隨廣東省《關於加強徵收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號）的政策出臺和逐步推行，對原2016年《管理規定》做出修訂後，惠州市惠城區人民政府印發了新的《惠城區農村集體經濟組織留用地使用與合作開發建設管理補充規定》（惠城府〔2018〕36號）（以下簡稱《補充規定》）；
2019年12月6日，為進一步規範相關操作問題，惠州市惠城區建設用地領導小組辦公室印發出臺了《關於進一步明確我區農村集體經濟組織留用地村企合作項目有關事項的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。
綜上，惠城區留用地開發政策逐漸明晰，推動歷史留用地項目，同時也對非歷史留用地開發做出指引。
二、惠州留用地村企合作開發流程
（一）前期服務商的選定及服務事項
惠州留用地開發，一般均需村（組）公開選定前期服務商，簽訂《留用地開發前期服務協議》，完成土地開發的前期工作。
1. 前期服務商的選定
（1）公開選定
組織召開村民會議或者戶代表會議（留用地權屬人為村民委員會的可召開村民代表會議）表決同意後，通過鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺進行招標。
（2）與村（組）簽訂《留用地開發前期服務協議》並報鎮政府（街道辦事處）備案
《留用地開發前期服務協議》要明確約定前期工作的服務項目、服務要求、完成時限、權利義務、墊資金額、退還時間和方式、利息計算、投資回報、違約責任以及不能按期完成前期工作的退出時間與責任等內容。
（3）在村企合作項目掛牌招標前，不得與村（組）直接簽訂村企合作開發合同，可收取前期服務保證金外，不得收取任何其他費用。
2. 前期服務商主要服務事項
（1）協助辦理留用地選址、標圖測繪、勘查定界、《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》等工作；
（2）配合開展留用地清場、青苗附著物補償、土地平整、圍蔽等工作；
（3）協助辦理用地批文和其他相關批准文件、《不動產權證》等證件；
（4）協助辦理留用地的用地調整、紅線圖、《規劃設計條件告知書》等文件;
（5）組織編制總平面圖、初步設計方案、設計效果圖、宣傳策劃等工作；
（6）協助開展相關法律政策宣傳、解釋答疑等工作；
（7）協助草擬《村企合作實施方案》、《村企合作合同》等文書;
（8）協助委託評估和草擬招標文件等工作；
（9）墊付開展前期工作的各種費用，其他必須開展的工作及費用。
3. 前期服務商的資質要求（舉例）
第一，有相應資質條件、資金實力。
第二，在最近 3 年內無發生違法經營行為和無不良信用記錄。
第三，通過公共資源交易平臺公開招標選定。
（二）村（組）申請報批前置程序
1. 草擬《村企合作實施方案》和《村企合作合同》徵求意見稿，至少公佈5個工作日。
2. 向規劃部門申請出具《規劃設計條件告知書》，並按規定委託評估機構對留用地進行市場價值評估，評估報告經鎮政府（街道辦事處）審核確認後，按市場評估價值換算出可返還物業的最低面積比例、貨幣補償底價或最低股權比例。
3. 擬定正式的《村企合作實施方案》（含招取合作企業條件）和《村企合作合同》。
4. 對《村企合作實施方案》和《村企合作合同》進行表決。
組織召開村民會議或戶代表會議達到2/3以上或者召開村民代表會議達到90%以上（含本數，留用地權屬人為村民委員會的可召開村民代表會議）表決同意並簽名確認方能通過。表決時，村民委員會（或村民小組）應當邀請鎮政府（街道辦事處）派員到場進行監督指導。
5. 公佈表決結果，5個工作日以上，無異議後公示。
（三）審核報批程序
村（組）完成了申報的“前置”程序後，向鎮政府（街道辦事處）提交材料。主要審批程序如下：
需要注意：根據2018年《補充規定》第十一條：村民委員會（或村民小組）應當在 6 個月內按照經區政府批准的村企合作實施方案和留用地掛牌轉（出）讓方案，組織擬定留用地使用權轉讓和招取村企合作開發企業的掛牌招標方案及公告，報區用地辦審核同意後，通過鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺進行掛牌招標，公開招取村企合作開發企業。
根據2019年新印發《指導意見》第六條關於農村集體留用地產權流轉管理服務交易平臺的問題的規定，留用地村企合作項目自區建設用地領導小組《會議紀要》簽發之日起，原則上三個月須完成留用掛牌招標工作，六個月內完成留用地土地使用權轉讓手續，逾期未辦的，有鎮（辦）重新組織材料上報區建設用地領導小組會議審批後方可繼續組織留用地掛牌招標工作。
（四）招投標與合同簽訂
1. 擬定留用地掛牌招標方案與招標公告
獲得區政府審批後，村（組）應在6個月內擬定留用地使用權轉讓和招取村企合作開發企業掛牌招標方案及公告，報區用地辦審核同意後，在惠州市公共資源交易惠城分中心（產權流轉交易平臺）實施。
招標選定合作企業與土地出讓掛牌“合二為一”同步進行。
2. 土地掛牌方案注意事項
村民委員會（或村民小組）要求由中標的村企合作開發企業承擔前期服務單位開展前期工作墊付的各項費用和投資回報以及需要給予適當經濟補償的，應當在掛牌招標方案及公告中進行說明。
（五）中標競得人後期主要事項
1. 向村民委員會（或村民小組）繳交履約保證金
中標競得人應當自簽收《成交確認書》之日起 10 個工作日內，向村民委員會（或村民小組）繳交村企合作開發建設項目的履約保證金，履約保證金應當全額存入以村民委員會（或村民小組）名義開設的、由中標競得人和鎮政府（街道辦事處）三方共同監管的銀行專用賬戶內。
2. 與村民委員會（或村民小組）簽訂《村企合作合同》、《留用地使用權轉（出）讓協議》
中標人與村民委員會（或村民小組）簽訂《村企合作合同》、《留用地使用權轉（出）讓協議》。《村企合作合同》應當明確約定返還物業給村民委員會（或村民小組）的面積比例、位置與朝向、戶型結構、質量要求、建設期間、交付標準、物業移交時間、履約保證金數額與退回的時間方式、違約責任與退出等內容。
3. 與村民委員會（或村民小組）、鎮政府（街道辦事處）簽訂《留用地村企合作項目三方監管協議》
中標競得人和村民委員會（或村民小組）還應當與鎮政府（街道辦事處）共同簽訂《留用地村企合作項目三方監管協議》，鎮政府（街道辦事處）對該村企合作開發建設項目的合同履行、物業返還、履約保證金退回等情況進行監管。
4. 履約保證金的退回
注意：根據2019年新印發《指導意見》第（六）關於農村集體留用地產權流轉管理服務交易平臺的問題：中標競得人需要繳納履約保證金（《成交確認書》之日起10天）、簽訂《村企合作合同》、《留用地使用權轉（出）讓協議》、《留用地村企合作項目三方監管協議》（這三個文件，自《成交確認書》簽訂之日起最長不超過30天）同步進行。
5. 與國土資源部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》
中標競得人需要繳納履約保證金、簽訂《村企合作合同》、《留用地使用權轉（出）讓協議》《留用地村企合作項目三方監管協議》後，中標競得人與村（組）到國土資源部門申請辦理土地使用權轉（出）讓手續，由國土資源部門按程序報批後與中標競得人簽訂《國有土地使用權出讓合同》。
6. 申請辦理《不動產權證》
中標競得人憑《國有土地使用權出讓合同》及稅務部門出具的完稅憑證向不動產登記部門申請辦理《不動產權證》。
三、惠州留用地村企合作開發注意事項
（一）前期服務商的認定
按照相關政策，前期服務商的選定需要通過鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺進行招標選定。
特殊的，目前存在一些歷史遺留留用地村企合作項目，滿足以下條件即可認定為“前期服務商”，而無需通過三資平臺：
村（組）與原意向合作企業按2009年《暫行辦法》規定的條件簽訂了合作意向合同、框架合同（或意向協議）且已按照合同（協議）約定實際履行的，視為開展了前期服務相關工作，視為“前期服務商”，可與中標競得人簽訂合同，享受相應的權利。
（二）歷史遺留留用地村企合作項目
1. 認定標準
（1）時間要求：在2016 年 5 月 3 日廣東省印發的《留用地安置意見》實施前的留用地村企合作項目。
（2）歷史遺留留用地村企合作項目還需滿足以下2個要求：
第一，已按2009年《暫行辦法》，村（組）與意向合作企業簽訂了村企合作開發合同或意向合同（協議）等。
第二，依據《關於做好農村留用地村企合作項目合作登記備案有關工作的通知》（惠城國土資〔2015〕 470 號）和《關於進一步明確農村集體經濟組織留用地村企合作開發有關事項的通知》（惠城府辦函〔2016〕 161 號）要求，將留用地村企合作呈批表、留用地入市交易申請表、已簽訂的意向合作協議（合同）等相關材料提交給了鎮政府（街道辦事處）審核並已上報區政府登記備案（含已經在2018年5月1日前經過區建設用地領導小組會議審議，同意上報市政府審批掛牌出讓）的村企合作項目。
2. 已實施歷史遺留留用地村企合作項目的有效性
項目符合歷史留用地存期合作項目的認定標準，已按2009年《暫行辦法》規定的程序實施或者完成的各項工作，包括已簽訂的合作開發合同（意向合同或意向協議等）、村企合作方案、村民會議或戶代表會或村民代表會決議、2/3以上的村民表決簽名、公示情況、申報材料、審核審批資料、市區兩級政府及其相關職能部門的批准文件等繼續有效。
3. 歷史遺留留用地村企合作項目的處理方式
前期已經公開招標的項目，後續無需重新“上平臺”。
公開招標是指招投標程序：a.符合《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例的有關規定；b.按照村民委員會（或村民小組）經重新組織召開村民會議或戶代表會議達到 2/3 以上或者村民代表會議達到 90%以上（含本數，留用地權屬人為村民委員會的可召開村民代表會議）表決通過並簽名確認同意繼續按照原議定的村企合作方案實施；c.提交公開招標文件（方案）及公告、投標書與投標文件、中標通知書、村民表決簽名及公示記錄情況（含照片）、已簽訂的村企合作開發合同或意向合同或意向協議等相關材料，經鎮政府（街道辦事處）審核確認後，轉報區建設用地領導小組會議審議通過。
通過上述程序招取了村企合作開發企業或意向開發企業並簽訂了村企合作開發合同、意向合同或意向協議等，且約定的返還物業面積標準符合原有政策文件規定的歷史遺留留用地村企合作項目，村民委員會（或村民小組）可以提出書面申請，按程序報區建設用地領導小組會議審議通過後，視同通過了農村“三資”產權流轉管理服務平臺交易，可以直接規定申請辦理土地轉讓等相關手續，依法依規繳納有關稅費。
4. 未經土地掛牌或招標的歷史遺留留用地村企合作項目，簡化上“平臺”步驟
（1）村（組）按規定委託評估機構對留用地進行市場價值評估。
（2）評估結果報鎮政府（街道辦事處）審核確認後，直接組織擬定留用地使用權轉讓和招取村企合作開發企業的掛牌招標方案及公告，報區建設用地領導小組會議審議批准
（3）通過鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產權流轉管理服務平臺進行掛牌招標。
（三）留用地地價問題
關於留用地地價問題，目前暫無明確的定論，惠州各區主要有以下幾種實操方式：
1. 按照土地權益總價的40%計算
2016年5月3日，廣東省印發的《留用地安置意見》前實施的集體留用地性質為劃撥地，需要在市公共資源交易中心進行掛牌出讓，並向政府繳納40%的土地出讓金，村集體留用地的權益價為土地出讓成交總價的60%。新政實施後，村集體留用地不需要進行掛牌出讓而改變為集體資產（土地使用權）轉讓，政府不再收取土地出讓金，改為依法納稅，留用地的土地貨幣補償金即土地權益總價40%作為掛牌轉讓招標底價進行公開交易，中標競得人從土地補償金即該40%款項中代繳稅費。
2. 按照容積率分段計算
依照《仲愷高新區關於促進節約集約利用土地的實施意見（試行）》的通知》（惠仲委〔2019〕23號），留用地容積率為2.0或2.0以下，按照評估價40%繳納稅費；容積率超過2.0部分，超過部分的土地使用權收益歸政府所有即需要補繳該部分地價。
（四）留用地稅費問題
關於惠州留用地合作開發項目實操過程中的稅費問題，主要有以下兩點需重點關注：
1. 土地流轉過程中的轉讓稅費
土地轉讓的總地價一般按照地塊轉讓起始價的40%繳納，中標競得人以上述總地價為基礎，對稅費的繳納實行“多退少補”。其中部分區域對土地增值稅核定徵收率為6%有操作案例，具體的稅費政策沒有明確規定。按照實際操作情況，部分地區土地使用稅一般按照10元/平米計算，若增值稅按照小規模納稅人計算，則綜合稅負一般約為15.4%，若增值稅按一般納稅人計算，則綜合稅負一般約為22%。
對於上述土地流轉過程中的轉讓稅費，因一般招商條件及相關《村企合作合同》、《留用地使用權轉（出）讓協議》已明確由競得方承擔，因目前並無明確政策依據，實際操作一般競得方都會將其作為土地成本處理。
2. 返還物業產生的稅費
項目開發完畢，合作方需要向村集體按照《村企合作合同》的約定返還相應比例的物業（大約20%-25%），對於該部分“返還”物業，實操中，土地增值稅和企業所得稅上，究竟是按照拆遷補償、取得土地價款處理，還是按照對外無償轉讓不動產處理，目前並無定論。
根據2019年12月最新印發的《廣東省“三舊”改造稅收指引》（粵稅發〔2019〕188號）第6.1.3.4相關規定，土地增值稅和企業所得稅層面，合作方對村集體的物業返還一般屬於合作方取得土地價款的一部分，故在土地增值稅、企業所得稅處理時，可以既視為銷售收入，同步又視為取得土地成本。
（五）競選合作方的方式
在2019年12月31日前報送齊相關材料給區用地辦的歷史遺留留用地村企合作項目，可以繼續選擇按競標或競價方式外。
其他新增的村企合作項目，應當採取競價方式進行掛牌招標。
（六）統一的掛牌招標平臺
自2020年1月1日起，惠州市留用地項目土地使用權轉讓或招取村企合作企業的掛牌招標，需要在惠州市公共資源交易惠城分中心（產權流轉交易平臺）實施。
（七）公證員監督、公證
1. 組織召開村民會議，對《留用地村企合作實施方案》和《村企合作合同》表決簽名。表決時，村民委員會（或村民小組）應當邀請鎮政府（街道辦事處）派員到場進行監督指導。
2. 選取合作方，可以邀請公證處指派員到場，對掛牌招標交易活動的全過程進行監督、公證。
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