基層檢察院在實行“捕訴一體”改革後，各項業務指標與改革之前相比較，既有辦案效率大幅提高、偵訴關係得到有效矯正、控辯交流不斷增強、捕後輕判得以扭轉等積極效果，也存在逮捕率不當升高、捕訴利益更加緊密以及訴訟監督效果趨弱等不足。妥善解決“捕訴一體”改革實踐中存在的問題，有賴於通過逐步完善捕訴標準、審查方式、權力制約機制以及評價指標等方式予以實現。
隨著檢察機關內設機構改革的塵埃落定，“捕訴一體”改革已經在各級檢察機關推開並實際運行。所謂“捕訴一體”，即審查逮捕、審查起訴、公訴、偵查活動監督及審判活動監督等刑事檢察工作從以往由檢察機關多個內設機構、不同檢察官接力完成轉變為由一名檢察官、一個辦案組獨立完成。作為一種實操性較強的改革，“捕訴一體”改革成效理應放置於具體實踐之中予以評價。對此，筆者以某省會城市於2018年底已經開展“捕訴一體”改革的五個基層檢察院為樣本，採取數據分析、問卷調查以及個別訪談的形式進行實證調研。
一、“捕訴一體”辦案模式運行的積極效應
（一）辦案效率得到明顯提高
從實證調研的情況來看，檢察機關的案件審結率有了較大提高，一般案件特別是單人單宗案件的閱卷、訊問、文書製作等環節都因捕訴環節的整合有了不同程度的簡化。事實上，全國不少地區的司法實踐亦達到了類似效果。筆者認為，“捕訴一體”對於訴訟效率的提高至少基於以下兩個原因：一是事實認定形成了實質接力關係。“捕訴一體”改革的最大改變在於審查逮捕和審查起訴由同一名檢察官、同一個辦案組進行，促使閱卷、訊問以及核實證據等環節從之前的“並聯”關係變成了“串聯”關係，檢察官對案情的把握以及對證據的判斷在“捕訴一體”模式下能夠漸次累積，不用再從頭開始。二是程序上的緊密銜接避免了不必要的延遲。捕、訴兩個環節實現無縫對接，在審查批捕時，檢察官就能對偵查方向和證據補查給予科學有效建議，以至於案件到達審查起訴環節後，證據更加符合起訴標準的要求，從而降低退回補充偵查率，減少程序倒流。
（二）偵訴關係得到合理矯正
從實證調研的情況來看，五個基層檢察院的二次退回補充偵查率在“捕訴一體”改革之後均有了明顯下降。究其緣由，固然存在逮捕前取證和補證的有效性較高這一原因，但也不可否認，審查起訴階段首次退回補充偵查的實效性有了實實在在的提升。這無疑得益於批准逮捕權對偵查機關的制約效應因“捕訴一體”而自然延伸至審查起訴階段。因此，“捕訴一體”的推進在某種程度上矯正了偵查機關的部分不規範行為，促使其庭前補充證據的積極性和有效性得到整體提高。
（三）控辯關係得到良性改善
從實踐情況來看，“捕訴一體”改革之後，控辯交流階段更為提前，交流的充分性得到進一步提升，而這種關係的良性改善與改革本身之間存在一定的因果關係。
首先，刑事辯護律師對有效辯護時機的認識正在逐步轉變。那種以“法庭為中心”的辯護傳統越來越被“辯護前置”策略所取代，將立案前的初查階段、審查逮捕的37天以及審查起訴環節視為刑事案件的“黃金救援期”，併力圖在這些環節提出有理、有據、有節的辯護意見已經為不少辯護律師所認同。也正因為如此，辯護律師在審查逮捕階段所提交的辯護意見越來越有針對性，說理也越來越充分，這無疑為控辯雙方首次交流的有效性奠定了基礎。
其次，檢察官在審查逮捕階段聽取辯護意見的主動性逐步增強。“捕訴一體”改革之後，“錯捕”給檢察官帶來的心理壓力和負面評價的影響均較改革之前更大，檢察官對準確逮捕的內心追求更為強烈，及時聽取辯護意見有助於提高審查的全面性和判斷的準確性。
再次，在上級檢察機關逐步降低逮捕率的總體要求之下，審查逮捕階段採納辯護意見的程序空間較之審查起訴階段更大，也更為靈活。事實上，不少檢察官認為，無逮捕必要不捕決定的作出，較之不起訴決定的作出，不僅程序適用相對便捷，而且因不涉及案件終局性處理，適用障礙較小。
（四）捕後輕判得到有效扭轉
從實證調研的情況來看，捕後輕判的問題得到一定程度的扭轉。五個基層檢察院中除A院的捕後輕判率同比持平外，其他四個檢察院分別同比下降21.05%、41.3%、100%、66.67%。捕後輕刑率的降低，與員額制和“捕訴一體”雙重改革疊加效應的影響不無關係。一方面，入額檢察官的自主決定權限逐步擴大，使得其在個案辦理過程中更能發揮主觀能動性。另一方面，“捕訴一體”改革使以往的“各管一段”變為“全程辦理”，檢察官能夠更全面地把握案件，對於個案情節性質的認定能夠實現連貫性。筆者在調研中發現，不少檢察院已開始利用“捕訴一體”改革所帶來的便利條件，通過優化工作方式、形成制度規範等方式進一步降低捕後輕判率。例如，C檢察院要求員額檢察官主動根據判決結果適時調整審查逮捕標準；對發現量刑在有期徒刑以下的案件要進行分析並提交檢察官聯席會議討論。若一致同意法院判決意見，則所有員額檢察官均可以對類似案件提出無逮捕必要不捕的意見。
二、“捕訴一體”辦案模式運行中存在的不足
（一）逮捕率不降反升
從實踐調研的情況來看，逮捕率隨著“捕訴一體”進程的推進呈逐步上升趨勢。不僅如此，存疑不捕率的提高以及無逮捕必要不捕率的下降均與審查逮捕的既定目的存在差異。“捕訴一體”改革在實踐中有待進一步實現審查逮捕的程序價值。事實上，如何減少逮捕的適用、提高逮捕質量，成為逮捕機制改革的題中應有之義，“捕訴一體”改革同樣應當以此為目標。
（二）捕訴利益關聯更為突出
無論“捕訴一體”改革如何對“人員”和“事務”進行整合，審查逮捕和審查起訴作為刑事訴訟過程中兩個相對獨立的階段，被賦予不同的功能和目的這一事實無法改變。“捕訴一體”改革所導致的捕訴利益關聯突出表現在以下兩個方面：一是捕後不訴大幅度減少。從實踐調研的情況來看，五個基層檢察院在“捕訴一體”改革後的總不起訴人數均呈現升高的趨勢，五個基層檢察院2019年1月至6月相對不起訴的人數依次為75人、105人、81人、64人、48人，同比上升分別為837.5%、183.8%、478.6%、190%、128.6%，但捕後不起訴（包括相對不起訴）卻大幅度減少。其中，B檢察院和D檢察院捕後不起訴人數分別為7人和15人，同比分別下降33%和36%，而其他三個基層檢察院捕後相對不起訴人數趨近於零，這無疑表明，捕後起訴率持續走高。二是捕後無罪和撤訴仍然維持在較低水平。從調研的情況來看，五個基層檢察院捕後無罪和撤訴的案件趨近於零，其中捕後無罪為零，除A檢察院和D檢察院撤訴數為2人以外，其他三個檢察院撤訴均為零。上述兩組數據一定程度上說明，“捕後必訴”和“捕後必判”較改革之前更為明顯。
（三）訴訟監督效果有所減弱
與逮捕率上升相對應的是各項訴訟監督數據的下降。筆者將2019年1月至6月五個基層檢察院監督立案、監督撤案、糾正漏捕、糾正漏訴等四項數據與2018年同期情況進行了對比，發現均呈現全面下降的態勢，特別是監督立案和撤案的數據下降幅度較大。究其原因，除了監督立案、撤案工作自身的高要求和高標準以外，還有以下三點原因：一是精力分配不足。就單個檢察官而言，刑事訴訟職能的整合意味著工作量的增加。雖然人均辦案數量有所下降，但對個案辦理的要求卻較之以往更高，並主要體現在對精準逮捕和精準起訴的追求方面。在捕訴審查階段的過度付出，將擠佔其他工作的精力。不少檢察官在調研中談到，盡力確保“捕得準、訴得出、判得下”已是捉襟見肘，至於其他工作只能讓步。二是主觀重視不夠。事實上，即便在“捕訴一體”改革之前，相當數量的檢察官對訴訟職能與訴訟監督職能便存在“厚此薄彼”的態度。審查逮捕和審查起訴始終被當成“主業”，而必須依託於逮捕、起訴以及出庭支持公訴而獲得信息來源的訴訟監督往往被視為“副業”，該種觀念在“捕訴一體”改革之後則更甚。三是外部條件變化。隨著絕大部分偵查職能的劃轉，其他機關配合監督的內在驅動力和密切程度自然而然有所降低，一些檢察官履行訴訟監督職能的自信心也受到影響。
三、“捕訴一體”改革後相關配套機制的完善
（一）捕訴標準適度明確化
客觀而言，司法實踐中逮捕率、起訴率居高不下很大程度上應當歸咎於檢察官辦案理念無法適應法律和司法政策的變化，必須從細微處、從小處著手。從實操角度來看，適度明確捕訴標準無疑有助於實現理念更新的循序漸進，比如有步驟地細化社會危險性標準和犯罪情節輕微標準。建議除明確一般性條件如初犯偶犯、自首立功以及是否有固定居所等要素外，還應從類案入手逐步展開。一是先輕罪後重罪。針對不同類型的犯罪進行專門規定和指導，區分嚴重犯罪和較輕犯罪，對較輕犯罪適當降低社會危險性評估，嚴重犯罪則需十分慎重。二是先普通後特殊。在輕罪案件中可根據實踐情況對案發量較高的常見案件進行重點研究，並制定標準。例如，對故意傷害案，可以將被害人諒解、賠償等因素作為衡量的指標；對盜竊案，可以將被盜財物較少且已歸還、被害人諒解、初犯等因素作為衡量指標。三是先原則後例外。對於已經有相對明確標準的案件應當以無逮捕必要不捕、相對不起訴為原則，除非特殊情況才應批准逮捕或提起公訴。通過對部分案件處理標準的明確化，逐步實現對所有案件辦理理念上的轉變，這不失為一種“通過治標為治本贏得時間”的方式。
（二）重大疑難、有分歧案件的審查逮捕適度聽證化
不論是“捕訴一體”，還是“捕訴分離”，審查逮捕始終處於審查起訴的前置環節，其對後續訴訟程序的影響客觀存在。基於審查逮捕“書面化”所產生的諸多弊端，學界多提倡對審查逮捕進行聽證，以使犯罪嫌疑人在該程序中享有充分的辯護自由，從而有利於貫徹法治原則。而與之相適應的是，一些地方檢察機關也在引入言詞審查方式的基礎上，對審查逮捕聽證化進行逐步探索。對重大疑難、有分歧的案件實行聽證時需要注意以下幾個問題。一是審查的重點。無論是司法化審查，還是書面化審查，如果主要目的僅是為了審查有罪證據的確定性，而不是社會危險性，則均無助於改變“構罪即捕”的痼疾。因此，必須將社會危險性條件作為司法化審查的核心要件，即在司法化審查程序中專門就犯罪嫌疑人的社會危險性聽取意見，並作為是否批准逮捕的決定性要件。二是時間的統籌。以聽證方式進行審查逮捕由於需要安排偵查機關和辯護方見面並當面聽取意見，會增加案件辦理的時間成本，這對於最多僅七日期限的審查逮捕而言，無疑是較大考驗。因此有必要通過降低人均辦案量以及建立規範化的聽證程序予以解決。三是案件的範圍。將適用的案件範圍和情形逐步擴大並作出明確規定。
（三）權力制約適度衡平化
應當遵從司法政策變化和司法規律的導向，實現權力制約的適度衡平化，以緩解放權與控權的緊張關係。一是客觀認識司法責任制改革的衍生效果。司法責任制一改以往“三級審批”等行政化辦案方式，對一線檢察官的授權大幅增加，有效確認了辦案的親歷性、判斷性要求。實現檢察官的相對獨立性，既有利於提高訴訟效率，也給案件質量帶來保障。因此，在司法責任制良性運作的前提下，大可不必對於“捕訴一體”改革“談權色變”。二是適度放開不捕權和不訴權，將無逮捕必要不捕和相對不起訴的決定權適度賦予檢察官行使。事實上，對不捕、不訴的嚴控，是形成“可捕可不捕逮捕、可訴可不訴起訴”這一實踐做法的原因之一。放權不捕和不訴，能夠讓一線檢察官在實際辦案中用心評價案件辦理的法律效果和社會效果，真正實現憑良知和法律辦案。三是監督方式可以更為柔性，如通過檢察官聯席會議的討論實現對案件的有效把控。檢察官聯席會議作為檢察官辦案的參謀機制，氛圍較為寬鬆，但更為透明和公開，參與討論的均是具有同樣辦案經歷的檢察官，更能夠發現問題，從而防止暗箱操作。
（四）評價指標適度積極化
近年來，在強調“為基層減負”的政策指引下，包括司法業績考核在內的多項考核工作被不斷壓減。客觀而言，業績考核在我國司法制度中歷來是進行司法管理監督、促進各項工作以及強化隊伍建設的重要手段。作為一種促進工作的手段，筆者認為，“捕訴一體”改革之後，有必要對刑事檢察工作指標評價體系進行更為科學的設定，以最大限度激發一線檢察官的工作積極性。
一是強化捕後輕刑率考核。通過對捕後輕刑的檢討和反思，倒逼檢察官加大對無逮捕必要不捕的適用，提高社會危險性要件在審查逮捕中的考量權重。二是淡化捕後不訴率評價。就逮捕標準和起訴標準的差異化而言，捕後不訴應屬正常現象，特別是捕後出現證據變化或者犯罪嫌疑人態度出現轉變，從而達不到起訴的證據標準或者符合認罪認罰從寬制度適用的條件，對此完全可以作出存疑不起訴或者相對不起訴決定。更為重要的是，對捕後不訴率的放寬，某種程度上可以弱化捕訴利益關聯，讓檢察官在“捕訴一體”中仍然保持對捕、訴兩個階段相對獨立的思維空間。三是客觀看待撤訴和無罪判決。應將無罪判決的發生歸咎於人類認識客觀事物的侷限性，承認其存在的合理性，同時將撤訴作為保障訴訟權利、提高訴訟效率、實現實體公正的有效手段。檢察機關發現案件不符合定罪量刑條件，自己原作出的起訴決定不當並予以撤回，既體現了實事求是的精神和主動糾錯的勇氣，也體現了審判程序的價值。當然，對於無罪和撤訴情形的發生，應當逐案分析，對於確屬檢察官故意或重大過失導致的，應當進行責任追究；而因事實、證據發生變化或者因審判機關與檢察機關對事實、證據的認定以及法律適用認識不一導致的，應避免將其歸入錯案之列。
（作者系廣東省廣州市海珠區人民檢察院副檢察長）
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