刑事訴訟中檢察官的主導責任，是指檢察官對程序的控制、主導乃至對程序事項作出決定的責任，檢察官對程序的走向乃至實體問題有一定的控制作用。所謂“主導”，由“主要”和“引導”兩個方面構成，稱為“主導者”，應具有這兩方面的特徵。我國憲法規定檢察官與法官具有相同的法律地位，也就是檢察官的“司法官化”和檢察官與法官的同質性，為檢察官主導責任的確立提供了基礎和條件。檢察官主導責任的提出，不僅有助於強化檢察機關的法律監督職能，而且有利於強化檢察官的職責，從而在刑事訴訟中發揮更大的作用。而當前，包括檢察官主導責任在內的檢察基礎理論研究還比較薄弱，需要進行基礎理論的考察，從“霧裡看花”走向“正本清源”，使檢察官真正找準自身定位，並在此基礎上尋找新的發展空間。
一、
檢察官主導責任的理論基礎
檢察官主導責任因何確立，我國既有的理論能否證成檢察官的主導責任，這些都是亟須回答的問題。
（一）檢察官客觀義務理論
因檢察官具有控訴者的職能，為了防止其過分“當事人化”，偏離其“司法官”的角色，矯正其“偏差”的立場，特別強調檢察官的客觀義務。德國在引進法國的檢察制度時，就已經認識到作為公訴人的檢察官所具有的侷限性。經過一場激烈的論戰，最終確立了檢察官客觀義務。“客觀義務本身所蘊涵的公正、中立、權利關懷、限制權力的思想契合了中國司法制度改革的需要，代表了一種先進的檢察理念和檢察制度。”我國新修訂的檢察官法將“檢察官客觀公正義務”以立法基本原則予以確認，充分顯示了該理論的重要性。越是強化檢察官的“司法官角色”，越是要強調其客觀義務的履行。現代檢察官制度自誕生之日起，即具有對警察和法官不信任的理念，既要防止警察之恣意,又要避免法官之擅斷。如此，才能保障刑事訴訟的順利進行。大陸法系國家和地區將檢察官稱為“站著的法官”，意在強調其司法官屬性。在我國，檢察官被定位為“司法官”的角色，檢察機關被定位為司法機關，在審前程序中檢察官應當不偏不倚，公正行事。程序主導地位的加強，必然要求其恪守客觀義務。正是因為檢察官具有客觀義務，才使其主導責任成為可能。
（二）刑事控訴理論
偵查是為起訴服務的，因此應當建立“大控訴”的理論。只有建立“大控訴”理論，才能形成指控犯罪的合力，公訴才能引導甚至主導偵查活動。以檢察官主導的非法證據排除為例，只有明確偵查是控訴的一部分，檢察機關代表國家行使控訴職能，才能保證偵查結果的質量，偵查取得的證據適格或者具有證據能力，才能提高指控犯罪的質量。在域外，“檢警一體”正是這種“大控訴”理論的體現。偵查服從並服務於公訴，這在認罪認罰從寬制度中也得以體現。偵查階段，犯罪嫌疑人沒有認罪，且沒有賠償被害人損失，但是在審查起訴階段，犯罪嫌疑人不僅認罪，而且可能賠償被害人損失，從而取得被害人諒解。檢察機關據此在實體上提出從寬處罰的量刑建議，在程序上變更強制措施，由羈押變更為取保候審，根據刑事訴訟的動態變化過程，檢察官適時提出處理建議甚至決定，就是基於控訴職能需要考量各種因素的結果。因此，刑事控訴理論能夠也應該成為檢察官主導責任的理論根據。檢察官享有的公訴權，作為檢察權的核心，其實就是控訴權，偵查取證工作僅是為公訴做準備。因此，偵查取證工作應當服從和服務於公訴工作。只有形成“大控訴”的格局，指控犯罪才有力，檢察官才能真正在審前程序中居於主導地位。
（三）檢察監督理論
檢察制度自產生之初即有“監督”的意蘊。例如“限制法官之擅斷”，就是通過“控制審判入口”的起訴方式進行監督，即“不告不理”，只有經過檢察官、法官“兩道關口”的檢驗，一個人才可能被認定為有罪。檢察官擁有監督權，才能發揮程序主導作用。檢察監督其實是將檢察官作為“法律的守護者”看待，強化了檢察官在程序中的地位。我國的審查逮捕制度、非法證據排除規則即體現了檢察監督的精神。正是基於對偵查活動監督的需要，刑事訴訟法即規定了檢察官在程序中的主導責任。主導責任是將檢察監督落到實處的具體體現，越是強調檢察監督的實效性，越要強化檢察官的主導責任。
二、
檢察官主導責任下需要著力解決的幾個問題
（一）認罪認罰從寬制度的正確實施
認罪認罰從寬制度是檢察機關主導實施的一項工作。當前,除加大認罪認罰從寬制度的適用力度外,以下幾項工作也應同步推進：一是量刑建議應當對是否適用緩刑予以明確。按照最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部2019年10月頒佈的《關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）的規定，檢察官在提出量刑建議時，不僅應當對主刑、附加刑提出量刑建議，而且應當對是否適用緩刑提出量刑建議。但是，據筆者調研情況看，大多數檢察機關均能對主刑、附加刑提出量刑建議，較少對是否適用緩刑提出建議。二是協商程序應進一步規範化。實踐中,部分認罪認罰具結書是在沒有協商的情況下籤署的，協商程序不規範，違反協商程序的法律後果不明確，等等，都是需要關注的問題。三是認罪認罰具結書是證明對象，而非證明手段。在訴訟證明中，檢察機關在承擔證明責任時，往往將宣讀認罪認罰具結書作為證明被告人認罪認罰自願性和具結書內容真實性、合法性的證明手段。其實，具結書是證明對象，否則即陷入“循環證明”或“自我證明”的困境。四是職務犯罪案件認罪認罰從寬制度適用率比較低。筆者對中國裁判文書網收集的2019年1月1日至2019年8月14日間768件（843人）裁判文書統計梳理發現：適用認罪認罰從寬制度的只有46件，其中貪汙賄賂案件45件，職務侵佔案件1件，認罪認罰從寬制度總體適用率不足6%。對職務犯罪案件，如果符合認罪認罰從寬制度的適用條件，也要予以適用。這有助於被調查人在調查期間認罪。五是儘快建立證據開示制度，保障被追訴人的閱卷權。《意見》第二十九條規定：“人民檢察院可以針對案件具體情況，探索證據開示制度，保障犯罪嫌疑人的知情權和認罪認罰的真實性及自願性。”英美法系國家和地區的證據開示權和大陸法系國家和地區的閱卷權，都系犯罪嫌疑人、被告人的權利。我國由律師代行，但是刑事案件辯護律師參與度較低，值班律師雖然被賦予閱卷權，但值班補貼低廉，難以有積極性和責任心去閱卷，導致認罪認罰可能是在“信息不對稱”情況下作出的，難保被追訴人認罪認罰的自願性和明智性。犯罪嫌疑人閱卷權可在案件進入審查起訴之後賦予，由檢察官主導。隨著“智慧公訴”建設的推進，一張光盤即可解決問題。因此，檢察機關應當順勢而為，積極推進證據開示制度的建立，保障犯罪嫌疑人的知情權。現在一些地方的檢察機關已經嘗試通過向犯罪嫌疑人發送指控犯罪證據清單的形式保障其認罪認罰的明智性，可以總結經驗，在此基礎上建立證據開示制度。
（二）“捕訴一體”下加強審查逮捕工作和羈押必要性審查工作
審查逮捕和羈押必要性審查工作，適度的司法化確有必要，不僅符合司法規律，也有利於保障檢察官所作決定或者建議的準確性。因此，無論是審查逮捕還是羈押必要性審查，檢察官應當發揮主導責任，當面聽取犯罪嫌疑人及其辯護人的口頭意見，而不能採取書面形式。
在認罪認罰從寬制度實施的大背景下，面對大量的輕罪案件，非羈押訴訟應當成為常態。這為檢察官加強羈押必要性審查工作帶來了契機。認罪認罰從寬，不僅實體上從寬，程序上也可以從寬，即將羈押措施變更為取保候審措施。刑事訴訟的動態發展過程和認罪認罰從寬制度的實施，要求羈押必要性審查工作只能加強，不能削弱。同時，應當完善審查工作的規範化和司法化，使該項制度真正成為被追訴人的“福音”。對此，《意見》第二十一條規定：“已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的，人民法院、人民檢察院應當及時審查羈押的必要性，經審查認為沒有繼續羈押必要的，應當變更為取保候審或者監視居住。”
（三）恪守客觀義務，為辯護方提供有效的權利救濟
救濟權，是為權利提供保障的權力，我國法律賦予檢察官行使這項權力。可以說，檢察官能否提供權利救濟是檢察官客觀義務的“試金石”，也是檢察官能否承擔主導責任的“一扇窗口”。在提供檢察救濟時，檢察官應當堅決摒棄其“當事人化”的傾向，強化客觀義務的履行。檢察官應當充分認識到，其不僅是辯護律師的“天敵”，更是“法律的守護神”，是“世界上最客觀的官署”，“除暴”的同時還要“安良”。域外一些學者還從辯護的維度來認識檢察官在刑事訴訟中對被追訴人提供保護，將檢察官的保護和訴訟關照義務看作是一種“實質性辯護”。例如，日本學者田口守一認為：“辯護，是指在訴訟中維護犯罪嫌疑人、被告人的正當利益。從維護犯罪嫌疑人、被告人利益的角度，辯護分為實質性辯護和形式性辯護。偵查機關也有義務偵查對犯罪嫌疑人、被告人有利的事實，法官也有義務維護這種利益，這稱為實質性辯護。從職權主義訴訟結構看，實質性辯護是辯護權的內容。與此相對應，由辯護人進行的辯護，被稱為形式性辯護。尤其是在當事人主義的訴訟結構中，形式性辯護是辯護權的核心。”我國臺灣地區學者蔡墩銘教授也認為，被告人為保護其正當利益，固有辯護權，即以促進司法之正當運用為目的之法院或檢察官，亦應認為其有此項權利（或義務），對於此種辯護，稱為實質辯護。根據“實質辯護”理論，檢察官主導責任包含為被追訴人提供權利保障的內容。
（四）加強對行政執法活動的監督，增強檢察監督的剛性
作為國家法律監督機關，檢察機關理應加強對法律實施的監督。行政機關是執法的主體，加強對行政機關實施法律的監督勢在必行。檢察官主導責任也應覆蓋行政執法領域，行政不作為、濫作為或者逐利性執法、選擇性執法均應納入監督範圍。監督方式不應僅僅是提出司法建議，為使監督更具剛性，檢察機關可以監督決定書的方式提出糾正意見或者責令行政機關書面說明作出處理或者處罰決定的事實根據和法律法規依據。《規則》第六十四條規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，經人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據使用。行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的鑑定意見、勘驗、檢查筆錄，經人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據使用。”上述規定，是檢察官從證據方面加強對行政執法活動監督的表現。檢察機關作為法律監督機關，應當對法律的適用和執行情況進行監督。目前，檢察機關將行政公益訴訟納入監督的範圍，即是題中之義。
（五）加強對偵查和調查取得證據材料的監督審查
檢察官在審前程序中的主導責任，主要是對偵查、調查取證成果的監督審查。《規則》第七十三條規定：“人民檢察院經審查認定存在非法取證行為的，對該證據應當予以排除，其他證據不能證明犯罪嫌疑人實施犯罪行為的，應當不批准或者決定逮捕。已經移送起訴的，可以依法將案件退回監察機關補充調查或者退回公安機關補充偵查，或者作出不起訴決定。”可見，檢察官對監察委員會調查取得的證據材料不是“照單全收”，而是要適用非法證據排除規則加強審查和監督。儘管檢察官在對監察委員會調查取得的證據材料進行排除時面臨一些困難，例如重要取證活動的錄像材料“留存備查”而非隨案移送、審查起訴期限較短等，但仍要忠於職守，知“難”而進，對監察委員會調查的案件在審查起訴階段也要承擔主導責任。
（六）加強檢察引導偵查工作，提高酌定不起訴適用率
檢察官主導責任中包含有“引導”之意。目前，檢察官主導責任主要適用於審前程序。對於故意殺人、“涉黑涉惡”和“涉恐”等重大案件，檢察機關可以通過提前介入引導偵查活動，既加強對偵查取證行為的監督，又引導偵查取證方向，從而保障偵查取證和公訴的質量，防止因“時過境遷”導致“補充偵查”不能。
當前，酌定不起訴適用率比較低，適用程序比較繁瑣，一些檢察官不願適用，導致審前分流功能落空。為此，應通過目標考核提高酌定不起訴的適用比例，擴大其在審前分流中的功能。認罪認罰從寬制度的實施，為酌定不起訴的適用提供了廣闊的空間。為此，《意見》第三十條也規定，完善起訴裁量權，充分發揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴大相對不起訴在認罪認罰案件中的適用。對認罪認罰後沒有爭議，不需要判處刑罰的輕微刑事案件，人民檢察院可以依法作出不起訴決定。
(作者系四川大學法學院教授、博士生導師)
本文節選自2020年《人民檢察》第5期
閱讀更多 合作市人民檢察院 的文章
