1949-2019年中國城市更新的發展與回顧

1、研究意義

中國城市更新曆經70年的發展歷程，無論在促進城市的產業升級轉型、社會民生髮展、空間品質提升、功能結構優化方面，還是在城市更新自身的制度建設與體系完善方面，都取得了巨大的成就。今天，伴隨城鎮化進程的持續推進，中國城市更新的內涵日益豐富，外延不斷拓展，已然成為城市可持續發展的重要主題之一。《城市規劃》雜誌2020年第2期刊出中國城市規劃學會城市更新學術委員會主任委員陽建強教授等撰寫的《1949-2019年中國城市更新的發展與回顧》文章，將中國城市更新70年的發展歷程基於國家宏觀政策背景與社會經濟進程大背景進行分析研究，深刻揭示了城市更新活動背後的政治經濟動因及問題產生機制；在此基礎上，從政策背景、代表性案例、更新思想、學術活動以及更新制度建設等方面對各個階段城市更新進行系統梳理與分析，全面總結與歸納了中國城市更新的階段性特徵；提出新時期的中國城市更新應倡導多維價值觀、多元更新模式、多學科交叉與合作、多元主體參與和共同治理的方向轉型，以及通過基礎理論、技術方法以及制度機制的創新，走向科學化、常態化、系統化和制度化。論文不僅為我們理解中國城市更新特定的誕生邏輯、階段問題與經驗教訓提供有益的幫助，更重要的是，為探討未來中國城市更新的發展提供了方向性指引，具有十分重要的現實意義和學術價值。

陽建強教授自1990年代以來開始瞄準與跟蹤城市更新領域前沿方向，長期不懈地持續開展城市更新基礎理論與方法研究。東南大學城市規劃學科在城市更新方面研究領域具有良好的學術積累，早在1980-1990年代，東南大學城市更新研究團隊就在吳明偉先生領導下，結合地方城市建設的需求開展了以紹興解放路規劃、南京中心區綜合改建規劃等為代表的一批城市更新實踐，相繼完成了《舊城結構與形態》《中國城市再開發研究》《中國城市土地綜合開發與規劃調控研究》和《舊城改建理論方法研究》等多項研究課題。陽建強教授正是在這樣濃郁的學術氛圍裡，在吳明偉先生的悉心指導下完成了博士論文《舊城更新的理論思考與現實選擇》的寫作。博士畢業留校後，他帶領團隊繼續開展城市更新方面的研究。1995年，中國城市規劃學會在西安召開舊城更新座談會。會議認為城市更新是一個長期持久的過程，有必要成立城市更新專業學術委員會，並由與會代表推薦，成立了學術委員會籌備工作組，陽教授當時作為籌備工作8人小組成員之一參加了學術委員會的籌備工作（圖1）。2016年，中國城市規劃學會、東南大學在南京聯合主辦城市更新學術研討會，與會代表一致認為恢復成立中國城市規劃學會城市更新學術委員會恰逢其時，陽教授再次參加了“中國城市規劃學會城市更新學術委員會”恢復成立的籌備工作（圖2）。自1990年代至今，陽建強教授一直堅持理論聯繫實踐，結合對我國不同時期城市更新的思考與研究，在《城市規劃》《城市規劃學刊》等刊物相繼發表《現代城市更新運動趨向》《我國舊城更新改造的主要矛盾分析》《中國城市更新的現狀、特徵及趨向》《後工業化時期城市老工業區更新與再發展研究》和《走向持續的城市更新——基於價值取向與複雜系統的理性思考》等學術研究成果。這些工作經歷和學術積累為本次論文寫作提供了良好基礎。

圖1｜1995年中國城市規劃學會在西安召開舊城更新座談會

2016年中國城市規劃學會、東南大學在南京聯合主辦城市更新學術研討會

3、四個階段的劃分與梳理

中國的城鄉規劃體系誕生於計劃經濟時期，其歷史演化的起點突出表現為“經濟計劃”的“延伸”，早期的城市規劃與更新活動具有突出的政府主導特徵。直至改革開放以來，市場力量與社會力量不斷增加，中國的城市更新開始呈現政府、企業、社會多元參與和共同治理的新趨勢。根據我國城鎮化進程和城市建設宏觀政策變化，論文將中國城市更新劃分為相應的4個重要發展階段（圖3）。

圖3｜中國城市更新的階段劃分

在第一階段(1949-1977年)，中國城市更新以改善城市基本環境衛生和生活條件為重點。由於當時的中國百廢待興。在公共財政十分緊缺的背景下，國家提出了“重點建設，穩步推進”的城市建設方針，優先將建設資金用於發展生產性的城市新工業區。而大多數城市舊城區的建設，則採取“充分利用、逐步改造”的方針，僅是對原有房屋、市政公用設施，進行維修養護和局部的改建或擴建。

在更新思想方面，梁思成先生和陳佔祥先生在“中央人民政府行政中心選址”中提出的著名“梁陳方案”，從更大的區域層面，解決城市發展與歷史保護之間的矛盾，疏解過度擁擠的舊城人口，為後來整體性城市更新開啟了新的思路。

圖4｜第一階段代表性更新案例

在第二階段 (1978-1989年)，中國城市更新重點轉移至解決住房緊張和償還基礎設施欠債。在改革開放與社會主義現代化建設的大背景下，國家重新明確了“城市建設是形成和完善城市多種功能、發揮城市中心作用的基礎性工作”的城市建設方針，要求城市政府要集中力量搞好城市的規劃、建設和管理。在這樣的背景下，我國的城市規劃體系快速發展。城市更新也隨著土地市場化改革的啟動，日益成為城市建設領域的關鍵問題。為了解決城市住房緊張，滿足城市居民改善居住條件、出行條件的需求，以及償還城市基礎設施領域的欠債等問題，城市更新活動在全國各地展開，並針對不同類型進行了理論與實踐方面的探索。其中，代表性的工作包括瀋陽舊城改造、合肥舊城改造、上海南京東路改建、南京市中心綜合改建、蘇州桐芳巷小區改造和北京菊兒衚衕整治（圖5）。這一時期圍繞舊城改建與更新改造開展了一系列的學術研究和交流活動，1979年原國家城市建設局下達給上海市城市規劃設計院、北京城市規劃局,由9個協作單位完成《現有大、中城市改建規劃》研究課題。1984年12月，城鄉建設環境保護部在合肥召開全國舊城改建經驗交流會，此次會議是我國建國以來專門研究舊城改建的第一次全國性會議。

在城市更新思想方面，吳良鏞先生提出“有機更新論”，推動了從“大拆大建”到“有機更新”的根本性轉變，為我國城市更新指明瞭方向，現實意義極為深遠。吳明偉先生提出了系統觀、文化觀、經濟觀有機結合的全面系統的城市更新學術思想，對指導城市更新實踐起到了重要的指導作用。

圖5｜第二階段代表性更新案例

第三階段(1990-2011年)，中國城市更新進入了市場機制主導的實踐探索與創新時期。在這個階段，伴隨土地有償使用和住房商品化改革，過去進展緩慢的舊城更新獲得了強大的政治經濟動力。各大城市藉助土地有償使用的市場化運作，通過房地產業、金融業與更新改造的結合，推動了以“退二進三”為標誌的大範圍舊城更新改造。與此同時，企業工人的轉崗、下崗培訓與再就業成為這一階段城市更新最大的挑戰，城市更新涉及的一些深層社會問題開始湧現出來。如何實現城市更新社會、環境和經濟效益的綜合平衡，併為之能夠提供持續高效而又公平公正的制度框架，是這一階段留給我們的經驗與啟示。在實踐方面，這一階段的城市更新涵蓋了舊居住區更新、重大基礎設施更新、老工業基地改造、歷史街區保護與整治以及城中村改造等多種類型。諸如上海世博會大事件驅動的江南造船廠、上鋼三廠所在的中心城黃浦江兩岸功能轉型和再開發；由藝術家“自下而上”聚集推動的北京798藝術區更新、上海田子坊創意區更新案例；廣州市的“三舊”改造、佛山市的“三舊”改造和深圳大沖村改造；南京老城南地區保護更新和蘇州平江歷史街區的保護整治；杭州城市有機更新、常州舊城更新等項目，都是這個階段的代表性案例（圖6）。城市更新的學術研究在這一時期不斷推進，進入了新的繁榮期。1996年4月，中國城市規劃學會在無錫召開了中國城市規劃學會年會的“城市更新分會場”，討論了片面提高舊城容積率、拆遷規模過大等問題，並正式成立了“中國城市規劃學會舊城改建與城市更新專業學術委員會”

圖6｜第三階段代表性更新案例

圖7｜1996年中國城市規劃學會舊城改建與城市更新委員會成立

第四階段(2012年-至今)，中國城市更新開啟了以人為本和高質量發展的新局面。2011年，我國城鎮化率突破50%，正式進入城鎮化的“下半場”。過去被經濟發展掩蓋的隱性問題日益顯像化，倒逼中國城市空間的增長主義走向終結。以內涵提升為核心的“存量”、乃至“減量”規劃，已經成為了我國空間規劃的新常態。在生態文明宏觀背景以及“五位一體”發展、國家治理體系建設的總體框架下，城市更新更加註重城市內涵發展，更加強調以人為本，更加重視人居環境的改善和城市活力的提升。北京、上海、廣州、南京、杭州、深圳、武漢、瀋陽、青島、三亞、海口、廈門等城市積極推進城市更新，強化城市治理，不斷提升城市更新水平，出現多種類型、多個層次和多維角度的探索新局面（圖8）。

圖8｜第四階段代表性更新案例

在學術研究方面，為了適應新型城鎮化背景下的城市更新實踐要求，中國城市規劃學會於2016年12月恢復成立了“中國城市規劃學會城市更新學術委員會”(圖9)。近年來學委會以“新型城鎮化背景下的城市更新”、“城市更新與城市治理”、“社區發展與城市更新”、“城市更新，多元共享”、“複雜與多元的城市更新”、“城市更新與品質提升”和“城市更新，讓人居更美好”等主題展開了廣泛的學術研討和交流。

在更新政策和制度建設方面，國家層面相繼出臺《國務院關於加快棚戶區改造工作的意見》《國務院辦公廳關於推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》《節約集約利用土地規定》《關於深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》《關於做好2019年老舊小區改造工作的通知》等一系列政策文件。與此同時，順應新的形勢需求，幾個重點省市在城市更新機構設置、更新政策、實施機制等方面進行了積極的探索與創新。

圖9｜2016年中國城市規劃學會城市更新學術委員會恢復成立大會合影

4、發展軌跡與總體評價

縱觀中國城市更新70年的發展歷程，經歷了一個從中華人民共和國成立初期百廢待興，解決城市居民基本生活環境和條件問題；到改革開放隨著市場經濟體制的建立，開展大規模的舊城功能結構調整和舊居住區改造；到快速城鎮化時期開展的舊區更新、舊工業區的文化創意開發、歷史地區的保護性更新；再到今天進入強調以人民為中心和高質量發展的轉型期，強調城市綜合治理和社區自身發展，呈現出多種類型、多個層次和多維角度探索的新局面（表1）。

表1｜中國城市更新發展軌跡總結

在新的發展階段，我國的城市更新事業獲得了社會各界的廣泛關注與深度參與(圖10)。在中央政府“五位一體”的總體佈局下，城市更新樹立了面向社會、經濟、文化和生態等更加全面和多維的可持續發展目標。地方政府在國策方針的指引下，全面開展針對舊中心區、舊居住區、老工業區、城中村以及歷史街區等地區的更新改造工作，並且在更新過程中，通過為參與者提供正式的制度路徑與優惠的政策支持，激勵更廣泛的社會力量參與，推動城市更新的順利開展。在中央政府指引、地方政府響應的背景下，越來越多的私人部門與社會群體參與到城市更新中，為過去政府和市場主導的物質更新提供了更廣闊的視角與更持久的動力，形成了政府力量、市場力量、社會力量共同參與的城市更新機制。

圖10｜中國城市更新的多元參與主體

城市更新制度與法律體系的不斷創新與完善，為城市更新工作的開展提供了有力保障(圖11)。1980年代早期的三部法律，明確了城市規劃的綜合部署性質，並針對舊城改建，提出了合理利用、適當調整、逐步改善的原則，以及改善居住和交通條件，加強基礎設施、公共設施建設的綜合要求。進入1990年代，土地有償出讓、分稅制改革與住房商品化改革成為推動舊城更新運行的重要動力，“831”大限、《物權法》等法律法規的出臺，更加規範了城市規劃與更新活動，體現出我國空間政策的“激勵”與“約束”的雙重屬性。在城鎮化的下半場，我國城市更新的相關法律法規更加註重生態文明建設與以人民為中心的國家治理體系建設，在鼓勵社會參與的同時，出臺了棚戶區改造、老工業區改造、低效用地再開發、城市雙修、老舊小區改造等一系列城市更新的相關政策，從而使得城市更新工作得以健康持續開展。

圖11｜改革開放以來中國城市更新相關制度變遷

5、未來展望

論文最後，對中國城市更新的未來發展方向與路徑做了進一步思考，認為：在過去的70年中，城市更新在完善城市功能、提高群眾福祉、保障改善民生、提升城市品質、提高城市內在活力以及構建宜居環境等方面起到了重要作用，積極地促進了中國城鎮化的進程，使人們的生活環境變得更加美好，使城市更加宜居、安全、高效和持續。

圖12｜中國城市更新的未來展望

但與此同時，城市更新時代的來臨，無疑向城市規劃和管理提出了新的和前所未有的挑戰（圖12）。首先急需從過去單一效率主導的價值觀轉向基於以人為本和高質量發展的多維價值觀；其次在更新模式層面，需要從過去“自上而下”的單一更新模式，轉向“自上而下”與“自下而上”雙重驅動的多元更新模式；在更新思維層面，需要從過去規劃設計主導的物質更新，轉向多學科交叉和融合的社會、經濟、文化、生態整體復興的綜合思維；最後在制度層面，需要從過去單一的政府主導與審批的行政機制，轉向權力下放、社會賦權、市場運作的空間治理模式，在國土空間規劃體系框架下，進一步健全城市更新相關法律法規，建立貫穿國家-地方-城市層面的城市更新體系，搭建常態化的城市更新制度平臺，發揮政府、市場、社會與群眾的集體智慧，保障城市更新工作的公開、公正、公平和高效。總之，通過城市更新基礎理論、技術方法以及制度機制的創新，使城市更新工作走向科學化、常態化、系統化和制度化。

<code>（撰稿：陽建強。全文見《城市規劃》2020年第2期P9-P19，P31。）/<code> 

閱讀更多 城市規劃雜誌 的文章

關鍵字: 2019你為誰驕傲 西安 城市更新