全面落实"捕诉一体"在浙江:不止于提质增效
新时代巡礼·服务大局走基层浙江行在玉环市举行。闫昭 摄
浙江省玉环市检察院党组书记、检察长姚石京答记者问。闫昭 摄
“2019年,全市未出现无罪案件,不捕率为35.48%,与去年基本持平;捕后判轻刑(拘役、免于刑事处罚)的80人,与去年同期的118人相比,人数明显减少,很好的体现了‘逮捕就该谨慎’的理念,‘构罪即捕’和‘凡捕必诉’的情况没有出现,案件质量也经受住了庭审的检验。”
这段话,是浙江省台州市检察院实行“捕诉一体”的年度“成绩单”。2019年伊始,最高检实行“捕诉一体”办案机制。一年的实践,让时任台州市检察院副检察长杜斌发现:不单是办案效率的提升,在引导侦查、案件质量、侦查监督刚性等方面,“捕诉一体”都打开了积极局面。
一份更为全面的数字显示,在浙江,检察机关全年不捕率27.23%,不起诉率18.3%,在比上年度进一步提高的同时,更是保持着多年来不捕不诉率年均7%以上的增长。“捕诉一体”为何会带来这些变化?
“批捕”“起诉”不再脱节
“‘捕诉分离’时,审查逮捕的检察官主要针对报捕案件的证据是否构罪为审查重点,不会主动自行补充侦查来深挖犯罪,也很少在案件证据体系上全面引导公安侦查取证;而从事审查起诉的检察官,又因没有提前介入事先引导侦查取证,案件审查受限于移送审查起诉的证据材料,虽可以退查补证方式引导公安侦查补证,但受到时机的限制,补证很难达到理想状态。”为了更好地介绍“捕诉一体”所带来的变化,玉环市检察院检察长姚石京向记者介绍了一起案件。
长期以来,王某某、张某某在玉环市坎门街道海港小区一车库内从事“六合彩”赌博开票活动,上报给上家张某获取8%至10%的回扣,而后再由张某上报给卓某某、詹某某等人。后经审判,二人因犯赌博罪,分别被判处有期徒刑一年和八个月,并适用缓刑。
然而,被告人张某在到案后,未如实供述犯罪事实,在公安局以被告人张某涉嫌赌博罪移送检察机关审查起诉时,办案检察官认为事实不清,证据不足,遂决定两次退回侦查机关补充侦查,并通过自行补充侦查,确认了被告人接受多名下家投注并上报给上家被告人卓某某等人的事实和证据。最终,被告人卓某某等30多人以涉嫌非法经营罪被追究刑事责任。
据介绍,在这起案件中,办案检察官在确定卓某某等人为追诉对象后,多次提前介入召集公安人员进行案件沟通交流,对案件定性、证据采集、侦查方向、取证重点等实行同步引导,切实把好案件事实关、证据关。
在卓某某涉嫌非法经营罪一案移送审查逮捕后,提前介入的办案检察官继续负责审查工作,在掌握前案的基础上,进一步强化审查工作,通过调取银行交易明细,又对涉案金额大的多名犯罪嫌疑人进行立案监督,并在《逮捕案件继续侦查取证意见书》中明确取证要求。
姚石京介绍,在案件办理中,办案检察官不仅注重已到案人员的证据体系,而且还顺藤摸瓜,彻查背后的产业链条。
记者注意到,在办理上述案件的同时,检察官发现赌博活动背后的宣传单制作和销售产业并未进入侦查机关的打击范围,于是通过自行补充侦查并实地勘查、取证等工作,确认了犯罪嫌疑人江某某夫妇等人,随后向公安机关发出《补充移送起诉通知书》。
“这个案件,就是在‘捕诉一体’办案工作机制下,办案检察官充分行使检察职能的说明。”在姚石京看来,“捕诉一体”办案机制,使得承办人能整合捕、诉两个职能审查的优势,从审查逮捕前的提前介入就可以全面引导侦查工作,提前固定证据,捕捉监督事项,将侦查引导和法律监督工作贯穿案件的始终。
“捕诉一体”,不止于提质增效
实践中,“捕诉一体”办案机制的积极效果,并不局限于审查逮捕和审查起诉两个环节,而是对于检察阶段的刑事诉讼流程,都带来积极效应。
在这场变革中,公诉办案引导侦查取证的工作理念,有了更强的内生动力。这也强化了对公安机关的补证、固证引导,以及对侦查的全程监督,这对构建新型的检警关系起到了推进作用。
“捕和诉由同一承办人办理,这样一来,承办人在办理批捕案件时,就知道自己必须将这一案件‘负责到底’,决定逮捕或者不捕时,就会开始引导侦查机关侦查。”姚石京说,在批捕环节,承办检察官通过制作《继续侦查取证意见书》,完成公诉环节应该做的工作。而由于同一检察官办理,侦查机关也会更加重视和接受检察意见,及时有效地补充完善证据,检察机关的审前主导作用增强。
姚石京的上述观点,实践也有呼应。数据显示,2019年四个季度,浙江全省检察机关对逮捕案件提出继续侦查取证意见分别为1333人、1907人、2281人、1999人,起诉案件退查占审结比例分别38%、31%、30%、32%。
对于数据上的一升一降,浙江省检察院副检察长黄生林解释,数据背后反映了“捕诉一体”引导侦查取证的优势初步体现,通过逮捕阶段引导侦查,切实产生了降低退查比例的效果。
黄生林分析,在审查逮捕阶段,检察机关按照审查起诉的证据要求,对案件定性、证据采集、侦查方向、取证重点等实行引导。这就把好了案件事实关、证据关和程序关,减少了因证据问题导致的不必要的退查,也为高效处理案件奠定了证据基础。
““捕诉一体”后,检察官更易于掌握侦查机关在不同环节的取证情况,也有利于开展侦查监督。”黄生林指出,结合实践,检察机关对存疑不捕、补充侦查后续监督效应正在逐步加强。
在宁波市北仑区,检察机关依托派驻公安机关检察官办公室,建立“捕诉一体”下行案件监督机制,对存疑不捕、退回补充侦查的案件,尤其是一些重大、疑难、复杂或敏感案件,由承办人及时向派驻检察官办公室报备,派驻检察官可根据需要主动介入引导补充侦查,督促公安机关及时全面地补强证据。
台州市仙居县检察联合公安出台《关于进一步规范存疑不捕不诉案件处理的若干意见》,并开发智能辅助办案系统,实时动态监督存疑不捕案件后续处理情况,文件下发至今监督撤案3人,公安机关主动终止侦查撤案39人。
相比捕诉分开,捕诉合一确实展示优势。但是按照之前的观念,捕诉职能的分开有助于内部制约:捕错了不一定诉,诉错了,回头总结捕的问题。“检察官的权力大了,从头到尾一个人说了算,监督是不是就缺位了?”诸如此类的问题,随着制度的全面推行,并不少见。
探索机制确保“有权不任性”
检察权运行体系下,“谁批捕、谁起诉”的办案模式,其实更多地反映的是员额检察官从批准逮捕阶段到有罪判决阶段的司法责任,这在某种程度上,也是提升办案质效的助推剂。
2019年6月,浙江省检察机关印发《浙江省检察机关刑事案件捕诉一体办理工作规则(试行)》。作为推进全省检察机关刑事案件“捕诉一体”办案机制改革的文件,该规则对于加强监督,严防办案风险有明确规定。
该规则指出,“捕诉一体”办案机制改革后,要坚持检察官充分履职与强化监督制约相统一。要有针对性地设计考核指标体系,督促检察官更好地履行法律监督职能;要进一步整合内部监督制约机制,综合运用好案件质量评查、检察官司法档案、检察人员司法责任等多种监督手段,实现对办案人员全程、全面的内部监督,提升检察办案规范化水平。
记者了解到,为确保案件质量,台州市检察院在全市范围内探索案件质量管控机制——检察长领导、部门负责人个案监督、员额检察官相互监督、案管部门质量评查与专项督查相结合。
“争议案件、有重大社会影响的案件,要提交员额检察官联系会议讨论,如果员额检察官联席会议多数意见与办案检察官意见出现分歧,要报送检察长或提交检察委员会讨论决定。”杜斌介绍,对于重大案件,办案检察官在各个诉讼节点应同步报上级院备案审查,一些不捕不诉复议案件,作出决定前,也要报上级院把关,目的就在于加强内部监督制约。
据悉,在台州市检察机关,案件质量评查已经是一项常态化工作,特别是一些涉及不捕、不诉、变更强制措施等案件,成为评查的重点,通过比对起诉意见书、起诉书、判决书等内容,及时发现通报问题。
不仅是在台州地区,在浙江全省,加强质量管控,确保办案质量,被视为与“捕诉一体”同步部署的配套机制。针对检察官权限扩大带来的案件质量和廉政风险,不少地区已有建立案件质量评查机制。
据介绍,绍兴市越城区检察院按照“起诉书每案必查,实体办案每周按比例抽查”原则,出台了《刑事案件结案评查规则》,由案管部门专门配备评查事务管理员和质量评查员各一名,分别负责评查的事务管理及具体审查工作。施行以来,共即时评查起诉书1200余份,评查批捕、起诉案件500余件,评查发现瑕疵起诉书81份、案件质量隐患43个,提出整改意见建议65条。
“从目前玉环实践来看,通过内部一系列的制度规范,未发现由于缺乏捕诉之间的制约而滥用职权的现象,且十分有利于全面推动认罪认罚从宽制度的实施,显现了该制度的极大优势。”姚石京说。
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