宋仁宗寶元元年，西夏國主李元昊自稱“大夏皇帝”，挑起了新一波的宋夏戰爭。
旋即幾次關鍵戰役的大敗，深深地重創了宋朝軍隊及其統治秩序，並帶來前所未有的變化。
具體而言，接二連三的軍事挫敗，對當時宋廷所造成的影響有兩方面。
一方面，軍事上的失敗迫使宋廷必須大量抽調內地的軍隊，去填補陝西前線的戰力空缺，進而前線以外的地區，呈現了“軍事真空”的狀態。
另一方面，為了彌補各地戰力不足的情況，宋廷開始在各地強募平民為兵，使得軍隊的數量迅速增加，而隨之膨脹的軍費，也對朝廷的財政造成巨大的壓力。
其實，在“澶淵之盟”前，宋廷為了對抗外敵而擴大軍事動員，不乏其例。不過，那些動員大多是以暫時性的徵兵為主，那些士兵仍需務農，並非以兵為業，故朝廷無須花費大筆資材來擔養他們的生計，不會給財政帶來過重的負擔。
然而，當面對軍事威脅時，“火燒眉毛”的宋仁宗卻未師法前朝，反倒是大幅擴張正規禁軍的規模，組建起了一支“宣毅軍”，來補充戰力。
而讓宋仁宗做出這番改弦易轍的，是當時在文臣之間甚囂塵上的“土兵論”。
《清平樂》宋仁宗劇照
“土兵論”並非毫無缺陷
“土兵論”就是以土人（即生長於當地之人），作為該地最主要的軍事力量，來取代“更戍法”下必須常年到他鄉執行任務的禁、廂軍。
事實上，“土兵論”並非始見於宋仁宗時代，早在宋真宗時就有人提出過。鹹平年間，一位尚未入仕的文人陳貫，就曾上書提議。
陳貫認為，禁軍常年待在京師休養，不如邊境居民那般熟悉敵情、地勢；而且為了保護自己的家鄉，當地居民態度積極，不會像禁軍一樣既消極又驕惰。
陳貫的意見，雖然在當時沒有被宋真宗接受，但在“澶淵之盟”後，其意見獲得了某種程度的施行。
宋真宗對於邊境的防禦部署，逐漸由地方的廂軍或鄉兵，來取代所費不貲的中央禁軍，並且允許這些地方守軍的兵籍可以“父子相代”，或者由當地居民替代，而不必再經過中央的揀選。
不過即便如此，宋真宗並未有意讓“土兵”取代全部的禁軍。
《清平樂》宋真宗劇照
宋真宗承認“土兵”的確有其優點——“皆勁勇，且知山川道路”。但他並不認為其能完全取代禁軍，因而對“土兵”的員額進行了限制。
事實上，“土兵”絕非陳貫所形容的那般毫無缺陷。
“土兵”雖然能掌握邊境的軍情及地利，但是他們的武藝卻有待質疑。如大中祥符年間，一位在河東任職的武臣就指出：當地“土兵”雖擅長騎馬，但疏於戰技。因此，他建議朝廷指派京師禁軍的有能之人，前去擔任當地“土兵”的隊長，藉以提升其素質。
宋仁宗雖然擱置了“土兵論”，但似乎有所動搖
宋仁宗即位後，類似陳貫主張的意見，仍時有所聞。
宋夏戰爭爆發之後，主持西北軍事的夏竦，更是大力鼓吹“土兵”的好處。他上書請求“募土人為兵，號神虎保捷，州各一二千人，以代東兵。”
對此，他的理由如下：
“今募土兵，一則勁悍……二則識山川道路……三則代東兵歸衛京師……四則歲省芻糧鉅萬……”
在夏竦的分析中，他對“土兵”之利的看法，大致跟當年陳貫的主張類似。除此之外，他還提醒宋仁宗：招募“土兵”，另有兩點額外的好處。
其一，當年陝西收成不好，剛好可以用“募當地居民為兵”的方式來實施救濟。
其二，軍隊規模大幅增加，可以對西夏產生威嚇的作用。
《清平樂》夏竦劇照
不過，雖然夏竦如此振振有詞，但反對的聲浪，也隨之而起。如龍圖閣直學士楊偕質疑“土人可以積極戰鬥”的說法，他認為增募“土兵”只是“徒費國用”而已，因為“土兵”招募之後“雖三二歲未得其用”，絕非夏竦所言——“量加訓練而能取勝”。
在楊偕的強力反對下，夏竦的提議暫時遭到擱置，不過隨後又有不少文臣支持夏竦的看法。
例如陳執中認為陝西邊陲之地“須廣土兵，減騎卒”；王拱辰出使契丹回來後，也說：“契丹不畏官軍而畏土丁……”而這些意見，似乎被朝廷接納了。
宋仁宗派出了幾位大官，去河北揀選當地鄉兵；同時，又下令徵選各地牢犯、強盜為軍，將廂軍中不滿40歲者添入禁軍，以此填補戰力。
然而，這一次的擴軍行動，卻引出一場意料之外的風波。
歐陽修好友尹洙鄭重上書，重提“土兵論”
風波起自於東京八作司之一的御輦院。原本，御輦院的士卒雖被歸為廂軍，但他們僅專司宮內製輦、抬輦一事，跟其他八作司一樣，都只是單純的役卒而已，並沒有軍事上的能力。
可是，朝廷的命令下來後，許多都輦官都被選入禁軍。這些人跟他們的家屬極度不願意就此踏入戎途，因此結夥千餘人一同在路上攔截中書、樞密兩府大臣，向他們訴冤。
由於事出突然，擔任門下侍郎兼兵部尚書、平章事的老臣張士遜，受到驚嚇、不慎墜馬。宋仁宗下令將此事交由樞密院議處。
最後，樞密院決定將帶頭抗議的兩名軍卒處斬，其餘跟隨者流放充軍，並仍然將都輦官們選入禁軍。
《清平樂》歐陽修劇照
或許是因為這場風波的關係，歐陽修的好友、在陝西擔任經略司判官的尹洙，再次鄭重地上疏，請兩府大臣討論增募“土兵”一事。
只是，這一次尹洙的提議，卻又受到三司使鄭戩等人的反對。他們告訴宋仁宗：若在西邊增募“土兵”，則必須為他們建造新的營舍，所費不貲；況且“土兵”不用刺面，因此與一般禁軍有異，恐怕會造成不合，容易引起衝突。
所以到了最後，宋仁宗還是接受了反對派的意見，再度將招募“土兵”的提議擱置下來。
“火燒眉毛”的宋仁宗，組建了“宣毅軍”
到了慶曆元年，形勢急轉直下。宋朝大軍在好水川一戰被西夏徹底擊潰，宋仁宗幾乎失去他在陝西一半的軍事力量，而陷入恐慌。
也因此，就在宋仁宗得知“好水川之戰”慘敗的結果後沒幾天，他便下令在各地大規模募兵。
這批新募的禁軍，被稱為“宣毅軍”。根據《宋史》的記載，宋仁宗在短短几個月間便增加了近十萬以上的禁軍士兵。
可想而知，此次募兵不但會給民間帶來不安，還會為宋朝政府帶來相當龐大的財政壓力。
在各地大肆招募的“宣毅軍”，並沒有起到保衛地方的功用。相反地，有一隻戍守在光化的“宣毅軍”竟然發動了一場兵變。
《清平樂》宋仁宗劇照
“宣毅軍”戍守之地，竟成無主之地
宋仁宗前期的宰相韓億之子韓綱，帶領了300名“宣毅”士兵戍守光化。由於韓綱平時個性急躁苛刻，士卒平常就對他有所怨言。
例如當地居民提供了酒食招待守軍，但韓綱卻扣下一半，拿去市場賣掉，換成兵器；而軍隊伙食又時常難以下嚥，故士卒之間瀰漫著一股不滿的情緒。
恰巧，有幾件事情激發了士卒的怒氣。
當時有朝廷派來的監押使，帶著部隊經過光化，當地富民想要捐獻軍錢加以資助，卻被韓綱擋了下來，因為韓綱認為“本軍之士尚無錢給之，何有於監押？”
而這件事傳到軍中，卻被說成是韓綱拒絕了民間捐錢給他們，因此士卒們格外憤怒。
同時，軍中一位小校被韓綱指派畫城內軍圖，但一直不能完成，故韓綱在一怒之下，恐嚇要斬小校，並且每天都派劊子手站在辦公廳前。
這個激進的行為，激發了軍士的不安情緒。
剛好有一天，一位當地的捐官拜訪韓綱，韓綱客氣地說：“無須拜見之禮”。這句話被正在廳外用餐的軍士聽見，以為是捐官要捐錢，但又被韓綱拒絕。
於是，有位名叫邵興的小校，便鼓動軍士絕食，並將蒸餅丟入韓綱庭中作為抗議。這舉動當然使韓綱勃然大怒，他下令將丟餅的人下獄。
隔日，獄司要追問丟餅的共犯，帶頭絕食的邵興十分恐懼，便糾眾奪兵器庫，發動兵變，於是城中大亂。
亂中，韓綱成為兵變者追殺的目標，但他僥倖逃脫，而其他官吏也皆逃跑，光化頓時成為無主之地。
邵興等人便循蜀道向興元府方向逃亡。由於事出突然，附近守臣皆未防備，邵興見狀開始揭榜招募附近州軍的役兵、牢犯，想要藉此壯大聲勢。
《清平樂》韓琦劇照
此時，正在陝西宣撫的韓琦立刻作出應對。他先是派人將附近地區的役兵和牢犯加以揀選，或令他們回到駐地，或將他們移往他州，或押送至陝府填補當地廂兵的缺額。
因此，在韓琦這番調動之下，邵興無法招募到更多的跟隨者，只能繼續往西方逃竄。
邵興等人雖然一度擊敗興元府所派出的州軍，但他們不敢攻打有禁軍虎翼駐守的洋州，只好從山區繞道，因而最後被官軍追上、擊潰，前後歷時約近一個月。
邵興等人之所以會發起兵變，除了是韓綱個人失於跟下屬溝通的結果外，最主要的原因，還是這些新募之兵認為他們的待遇不公。
從“韓綱苛減軍食，並且努力籌措軍資”的行動，可以推論當時宋廷並未給予這些“宣毅軍”足夠的資金，來維持日常的運作。
宋廷的總體反應令人失望，只有兩個人發言“一針見血”
遺憾的是，在朝中的大臣們雖然在事後進行了檢討，但他們仍然認為主帥的失職以及士兵的驕縱，才是問題關鍵，因此決定嚴懲韓綱以及叛兵。
例如歐陽修便認為此事因韓綱酷虐兵士，又有棄城之罪，故情無可恕，要求宋仁宗不能就此姑息，應將其處以大刑。
只有同樣擔任諫官的包拯，注意到這起兵變，與早先大規模的募兵政策有所關聯。
包拯曰：“臣竊見近年天下添置宣毅指揮，以為郡縣之備，誠不可闕也……今來所在屯聚，乃大為州郡之害，驕悍狂悖，結成群黨……”
換句話說，在包拯看來，“宣毅軍”的設置並未起到“增加地方守備”的效果，反而成為“州郡之害”，是地方秩序中一顆不穩定的“定時炸彈”。
因此，包拯建議宋仁宗將各地“宣毅軍”重新編遣，並將之移駐他地，以免他們暗地自成一黨。
《清平樂》韓琦劇照
韓琦則認為“宣毅軍”應當加以裁併。他明確地指出，過去“無論州縣大小都駐兵防守”的策略，是錯誤的，因為本來就有縣衛、巡檢可用，無須多屯“土兵”。是以，根本的解決之道是將已招募的“宣毅軍”加以裁併，這樣至少可以減緩財政方面的壓力，不會落入國用不足的困境。
結語
包拯與韓琦的觀點，頗令人深省。兩位名臣都不約而同地注意到：類似“宣毅軍”這樣的“土兵”，很容易憑藉他們在當地的人際網絡形成一股勢力。
正因如此，兩位名臣的解決辦法，都是將“土兵”裁減、重編、調離他處。
然而，若如此，宋仁宗當初著眼於“土兵”熟知地形、願意愛鄉護土的優勢才建軍的“如意算盤”，便完全落空了。
這亦表示，宋仁宗在各地增擴“宣毅軍”的行為，並未實質提升朝廷的軍事力量，相反地還拖垮了原有的軍中秩序。
而且，這種負面的影響，並不僅止於內地的州郡，甚至還波及到北方的邊防要地，埋下了一筆難以掌握的變數。
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