作品簡介
【作者】Kim Dong Jung，耶魯-新加坡國立大學學院（Yale-NUS College）助理教授。
【編譯】張曼娜（國政學人編譯員，吉林大學公共外交學院）
【校對】李源
【審核】劉瑛琛
【排版】王國偉
【來源】
Dong Jung Kim, Unfaithful allies? US security clients in China-led international institutions, International Relations of the Asia-Pacific, Volume 20, Issue 1, January 2020, Pages 61–90, https://doi.org/10.1093/irap/lcy015
期刊簡介
International Relations of Asia-Pacific，《亞太國際關係》，成立於2001年，由牛津大學出版社代表日本國際關係協會出版，每年1月、5月和9月出版共三次。該期刊主要關注亞太地區的國際政治動態，包括中國國內政治、美國在亞太地區的地位、地區治理、日本對外關係、亞洲與國際關係理論、中國的全球化道路以及中國的國家認同等。根據2018 Journal Citation Reports顯示，其影響因子為1.233。
不忠的盟友？中國領導的國際制度中的美國安全扈從國
Unfaithful allies? US security clients in China-led international institutions
Kim Dong Jung
本文預設中國是美國霸權秩序的挑戰者，但實際上學界對於中國是否主動挑戰美國，並試圖削弱或推翻美國領導的國際秩序仍然存在爭議，具體可參見：Buzan, B. (2010). China in International Society: Is “Peaceful Rise” Possible? The Chinese Journal of International Politics, 3(1), 5–36. doi:10.1093/cjip/pop014 ; G. John Ikenberry (2014). From Hegemony to the Balance of Power: The Rise of China and American Grand Strategy in East Asia. International Journal of Korean Unification Studies 23(2), 41-63.; 格雷厄姆·艾利森著，陳定定等譯：《註定一戰：中美能避免修昔底德陷阱嗎？》，上海人民出版社2019年版。文中觀點亦不代表本平臺立場。
文章導讀
二戰後，美國建立了高度制度化的國際秩序。在加強經濟與安全制度設計的同時，美國也通過為扈從國提供安全承諾，有意維持一個多層次的聯盟體系，換取其對美國領導的國際秩序的積極參與。然而近年來美國的幾個盟友對中國領導的國際制度的積極參與，直接挑戰了這一聯盟體系。
霸權挑戰國領導怎樣的制度會受到美國安全扈從國的支持呢？又有哪些美國安全扈從國會支持呢？國際制度建設一直是霸權競爭的重要組成部分，特別是在後冷戰時代，贏得國際合法性對於獲得領導地位至關重要。因此，美國安全扈從國積極參與霸權挑戰國主張的制度，不僅會損害美國領導的國際秩序的制度基礎，還可能導致安全扈從國與美國之間的信任破裂。
本文認為，要理解美國安全扈從國對霸權挑戰國所倡議的國際制度的支持，有兩個因素至關重要：(1) 挑戰國所領導的制度的性質，(2) 扈從國在地區安全環境中的戰略地位。當挑戰國領導的制度是旨在對美國領導的制度框架進行補充而不是與之競爭時，面臨分散的安全關切的扈從國更有可能對其進行支持。相比之下，當挑戰國領導的制度旨在與以美國領導的制度進行競爭時，受到挑戰國所帶來的明確安全關切的扈從國則不會對其進行支持。
01
觀點的提出
（一） 理解安全扈從國對挑戰國領導的制度的回應
美國安全扈從國在華盛頓對其挑戰國領導的國際制度的核心屬性持保留態度的情況下，會做出怎樣的選擇，這一問題還未引起現有研究的重視。首先，有些學者認為國家安全高於一切，小國應當採取與其保護國戰略利益相一致的政策，而美國也有足夠的能力影響其扈從國。其次，許多學者關注了美國及其盟友在其領導的國際制度內部的爭端，但主要關注的是美國領導的機構內部的發展。一些研究在探討霸權競爭者利用多邊機構與領導國競爭時，並沒有為美國盟友支持霸權挑戰國領導的國際制度的決定提供合理的理論依據。另外一部分學者僅僅將研究停留在具體的案例分析上。
作者接下來指出，“霸權挑戰國所造成的安全威脅的大小決定了扈從國對其領導的國際制度支持與否”這一觀點具有誤導性。本文基於扈從國與霸權挑戰國之間存在顯著的合作空間這一假設，並且作者認為，軍事對抗不一定會阻礙相互競爭的國家間建立經濟聯繫。
本文對扈從國關於由霸權挑戰國領導的政府間制度的行為進行了闡釋。當扈從國選擇支持時，意味著它完全接受霸權挑戰國提出的議程與組織原則；當扈從國明確拒絕簽署相關協議時，即不支持該制度；當扈從國只接受部分議程與組織原則，並對該制度的重要屬性有所保留時，其提供的支持是有限的。
本文的關鍵假設包含以下三點：第一，霸權國與霸權挑戰國必須存在。即本文認為，中國在2010年後便已經有挑戰美國國際體系領導地位的巨大潛力，並正積極領導一個代表其利益的新的國際制度的形成。第二，由於得到美國的軍事支持，扈從國在考慮加入挑戰國領導的制度時，一定會戰略性地考慮美國利益。最後，本文假設挑戰國並未對扈從國構成迫在眉睫的軍事威脅。
（二） 挑戰國領導的制度的性質
霸權挑戰國領導怎樣的制度會受到美國安全扈從國的支持呢？作者認為，霸權挑戰國領導的制度的性質決定了安全扈從國對支持行為收益的淨評估，進而影響其決策。
並非所有霸權挑戰國領導的制度都會動搖美國的領導地位。霸權挑戰國在試圖撼動美國秩序的制度基礎時，可以提出兩種類型的國際制度：競爭性的與補充性的。莫爾斯（Edward L. Morse）與基歐漢（Robert O. Keohane）認為，競爭性制度旨在取代現有的“遊戲規則”。此外，競爭性制度往往包含與現存制度相左的規則和做法，並且可能要求其參與國在某些重要的政治經濟議題上集體與霸權國對立，即霸權國很可能被排除在外。
反之，補充性制度追求改變現有國際秩序中的領導角色，而不損害秩序本身的制度基礎。支持這類制度的霸權挑戰國承認美國領導的現有自由制度的中心地位，而注重在現有制度沒有充分涉及的問題領域或地區提供公共產品，甚至進一步鞏固自由化。通過補充性制度，挑戰國或許能夠將自己定位為比當前領導國更積極、更合法、更公正的現有自由國際秩序的倡導者。
根據前文的邏輯，扈從國在競爭性制度參與中獲得的收益可能會與成本和風險相抵消，那麼它們就可能限制自身對競爭性制度的參與；而在美國一再表示歡迎尊重現有自由國際秩序的強大國家崛起的情況下，針對補充性制度，扈從國能夠做出穩賺不賠的可靠預期，那麼最終的決定就可能是積極參與。
（三）扈從國在區域安全環境中的戰略地位
什麼樣的扈從國可能會支持霸權挑戰國領導的制度呢？本文認為，扈從國對挑戰國的戰略關切深刻影響了其對挑戰國領導的制度的立場。在美國領導的聯盟中，保護國試圖保持其在“全球公域”的領導地位，而扈從國由於缺乏充足的利益和資源，其主要安全目標僅限於在其所處區域的安全環境內提升其戰略利益。
在與霸權挑戰國的關係中，扈從國會面臨兩種安全關切：分散的與明確的。首先，當挑戰國只給主導國的長期安全利益，而非扈從國保護其直接安全的能力帶來威脅時，扈從國可能只會面臨分散的安全關切。即使挑戰國採取了侵略性的軍事行動，保護國與扈從國的戰略評估也會明顯不同，如冷戰期間，美國認為1979年蘇聯入侵阿富汗是一場針對西方集團的進攻，而英德等美國主要盟國則認為這只是一次偶然事件。
其次，扈從國也會面臨來自挑戰國明確的、直接的戰略關切。即使扈從國沒有面臨來自挑戰國迫在眉睫的戰爭威脅，但並不意味著扈從國不關心挑戰國在其周邊的行動，扈從國可能正遭遇來自挑戰國或明或暗的軍事壓力。另外，扈從國可能認為，隨著挑戰國實力的增長，挑戰國在與它們的雙邊關係中會越來越獨斷。在這種情況下，扈從國會面臨來自霸權挑戰國的“明確”安全關切。
綜上，當扈從國只面臨來自挑戰國分散的戰略關切時，一般不會拒絕霸權挑戰國領導的制度；而在面臨來自挑戰國明確的安全關切時，扈從國通常與保護國具有一致的安全考量，避免對挑戰國領導的制度表示支持。
（四）理論主張
如表1所示，首先，當扈從國只面臨挑戰國分散的安全關切時，會選擇支持挑戰國的補充性制度（單元格I）。補充性意味著扈從國能夠通過參與該制度獲得巨大的實際收益，而沒有明確的安全關切意味著扈從國不必畏懼挑戰國。其次，當扈從國面臨明確的安全關切時，它們會對挑戰國領導的補充性制度表示有限的支持（單元格II）。明確的安全關切意味著扈從國有避免與挑戰者合作的動機。然而補充性制度的性質使得扈從國會選擇通過有限的支持來進行妥協。第三，當扈從國只面臨來自挑戰者分散的安全關切時，將會對挑戰者領導的競爭性制度提供有限支持（單元格III）。邏輯同上，扈從國會在分散的安全關切與競爭性制度的巨大成本與風險之間妥協，從而對挑戰國提供有限支持。
第四，當扈從國面臨來自挑戰國明確的安全關切時，將不會支持挑戰國領導的競爭性制度（單元格IV）。競爭性制度帶來的有限收益與明確的安全關切自然會使扈從國對其避而遠之。02
案例分析
為了證實上述觀點，本文對美國的安全扈從國如何回應中國所領導的制度進行了案例研究。作者主要關注，在中國被視為霸權的挑戰國，並開始在同美國盟國的互動中主張各種新的國際制度後，它所領導的國際制度的演進。
如表2所示，21世紀以來，中國領導了上海合作組織（SCO）、東亞峰會（EAS）、亞信會議（CICA）與亞投行（AIIB）等四個國際制度的形成發展。在表2所示的時期內，美國不僅避免了與這些制度的實質接觸，並且表達了對這些制度核心屬性的不滿。上合組織並未實質性將手伸向美國主要安全扈從國，而至2005年底，中國很快喪失了在東亞峰會中的主動權，故本文主要關注亞信會議與亞投行。另外，本文主要關注與美國有著正式軍事關係的保持“集體防務安排”（collective defense arrangements）的盟友。
本文論證的變量操作如下。首先，因變量是扈從國對挑戰國領導的制度的支持，由扈從國對公開宣佈的議程、組織原則或規則的反應來衡量。選擇支持意味著扈從國完全接受該制度的議程制定、組織原則或規則；明確拒絕以上方面則意味著不支持；扈從國認可部分議程、組織原則或規則，但拒絕承認該制度的所有重要屬性時，則意味著有限支持。
其次，當挑戰國領導的制度規則和實踐基礎受到美國領導的制度的明確反對，且不允許領導國以正式成員身份加入該制度時，這一制度就是競爭性的，反之則是補充性的。
最後，當扈從國面臨挑戰國部署在其領土附近的軍事力量的公開壓力，要求其採取或避免某些軍事行動時，或兩國爆發領土爭端時，代表著扈從國面臨著明確的安全關切。如果以上情況沒有發生，本文認為扈從國面臨的只是分散的安全關切。
如表3所示，2014年至2016年間日本和韓國對亞信會議和亞投行的回應可以很好地解釋本文的四個理論場景，同時可以對兩個相似案例進行有組織、有重點的比較。除此之外，日韓兩國在中美競爭中的角色以及由此產生的政策影響也十分重要。因此，雖然對兩國的研究可能會削弱論證的一般性，但卻具有更強的政策相關性。
同時，作者對關於將亞信會議（安全制度）與亞投行（經濟制度）進行比較的合理性的質疑做出了回應，指出對本文理論的理想檢驗便是對不同領域的關注，並且只有亞信會議與亞投行明顯符合本文的關鍵範圍條件。
03
中國領導下的亞信會議，2014—2016
2014年，中國擔任亞信會議主席國，該多邊安全制度於1999年成立，2006年成為正式的國際組織。亞信會議最初旨在通過仿效歐洲安全與合作組織（Organization for Security and Cooperation in Europe ，OSCE）的體制框架，解決西亞和中亞的安全問題。日本和韓國於2006年分別成為了亞信會議的觀察員國和成員國，當時該組織的未來尚不明朗。然而，隨著中國開始行使領導權，將亞信會議宣傳為一個有效的亞洲多邊安全組織，並不斷提高其戰略地位，爭議隨之而來。而日韓兩國作為美國在東亞的核心盟友，發現自己處於一個尷尬的境地。
（一）亞信會議的中國倡議實質：競爭性
作者認為，2014年以來，在中國的領導下，亞信會議開始展現出競爭性制度的特質。首先，中國表示有意將亞信會議作為亞洲新安全關係的制度基礎，這可能會取代美國的同盟體系。中國關於亞洲在安全問題方面自主權的主張實際上意味著美國這樣的域外大國不應發揮重大作用。儘管亞信會議原則上中立，但在中國領導下，該制度可以通過替代美國聯盟體系改變現狀。
第二，中國領導下恢復的亞信會議核心原則與冷戰後美國倡導的國際準則存在衝突。亞信會議的一些關於主權平等和不干涉國家內政的重要基本原則實際上表達了對西方國家，特別是美國，利用軍事力量強行推進民主化的強烈反對。而亞信會議這些得到中國支持的強調國家主權的準則可能成為非自由民主國家治理國際關係的有力選擇。
第三，儘管中國強調亞信會議最重要的議題是恐怖主義、分裂主義和極端主義，但其在採取行動時並未與美國密切協調。 作者認為，通過強調“亞洲人的亞洲安全”（‘Asian security by Asians’），中國旨在增強亞信會議成員國在不依賴美國支持的情況下應對恐怖主義的集體能力。
除此之外，當把中國的提議放在大背景下考慮時，中國主導的亞信會議的競爭性就變得明顯起來。隨著美國宣佈“重返亞洲”（‘pivot to Asia’）後不斷加強其在西太平洋的聯盟體系，對亞信會議的支持可以被看做是中國為了平衡美國的東亞政策而做出的努力。
（二）日韓對中國的安全關切
儘管2014年至2016年間，中國並未對日韓構成迫在眉睫的軍事威脅，但兩國都承認中國將基於其日益增長的實質影響力追求新的安全利益，美國表示，將不會對此坐視不理。在中美戰略競爭加劇的同時，日本和韓國面臨著與中國不同的安全關切。
作者認為，日本遭遇了來自中國的嚴重且明確的安全關切。從地緣政治的角度來說，日本是中國在東亞天然的競爭對手。中國宣佈的“東海防空識別區”（‘East China Sea Air Defense Identification Zone ，ADIZ’）直接否定了日本對兩國爭議海域的主權主張。
相比之下，韓國在2014年至2016年間只面臨來自中國分散的安全關切。在這期間，韓國堅信中國是朝鮮半島穩定的關鍵所在，並迫切希望獲得中國領導人的支持。此外，在東海防空識別區和“薩德”（Terminal High Altitude Area Defense ，THAAD）部署問題上，中韓兩國都在努力避免摩擦。許多人認為，中韓之間的一系列峰會說明兩國已經建立了歷史上前所未有的友好關係。
（三） 日韓對中國倡議的回應
作者認為，日本與韓國對中國不同的安全關切導致了兩國對中國領導的國際制度的不同回應。
日本並不支持中國將亞信會議轉變為地區安全制度。日本人大多認為亞信會議實質上是中國對奧巴馬政府“亞洲再平衡”（‘rebalance to Asia’）戰略的回應，一旦建立起來，該制度將會把美國趕出西太平洋地區。因此，日本拒絕向中國領導的亞信會議提供支持，只是繼續保持其觀察員國地位。
相比之下，韓國對中國領導的亞信會議提供了有限的支持。作者認為，韓國嚴重依賴美國的軍事支持，並且在亞信會議中也不會獲得多大的實質利益。然而由於並沒有面臨來自中國明確的安全關切，並且希望在朝鮮問題上贏得中國的支持，韓國對中國牽頭的亞信會議表示了有限支持。
04
亞投行，2014—2016
自成立以來，亞投行一直被視為中國改變圍繞國際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行(World Bank)建立的國際金融治理結構的代表。美國對亞投行的治理標準、中國的決策比重都表達了不滿，並敦促盟國不要加入亞投行。
由於亞投行的籌備與成立也在2014-2016這一時間段，日本和韓國在亞投行成立時的安全關切與亞信會議時並無二致。但是作者認為，亞投行屬於補充性制度，在這一背景下，由於面臨來自中國的安全關切不同，日韓對中國亞投行倡議的回應也各異。
（一）亞投行的中國倡議實質：補充性
作者認為，儘管無法預測亞投行未來的實質是否變化，但至少在2014年至2016年，中國領導的亞投行的實質更接近於一個補充性制度，在尋求提升中國領導地位的同時，維護了現有國際經濟秩序。理由如下：
首先，亞投行實際上填補了現有國際制度未能考慮到的巨大投資缺口。2009年，亞洲開發銀行（Asian Development Bank，ADB）估計，到2020年，亞洲將需要多達8萬億美元的基礎設施投資。發展中的亞洲作為全球經濟發展引擎，外部資金投入不足不僅會減緩亞洲國家的經濟增長，也會影響世界經濟。在世界銀行和亞洲開發銀行都束手無策，美國也不願意對佈雷頓森林體系進行改革的情況下，亞投行填補了國際投資的空白，對美國領導的國際制度進行了補充。
其次，至少在2014年至2016年間，亞投行的原則和規則在幾個關鍵方面符合國際標準。自亞投行倡議啟動以來，面對美國對透明度和責任制的質疑，中國採用了可能限制自身影響力的治理標準，並表示願意與國際貨幣基金組織共同制定亞投行的原則和規則，以證明亞投行與現有國際制度的合作性，確保潛在成員的持續支持。
第三，亞投行奉行開放的成員國身份。政治屬性、經濟取向或地理取向都不被視為成員國身份條件。因此其成員國數量迅速增長，包括英、法、德在內的西方主要國家也成為亞投行的創始成員國。中國還多次暗示，亞投行的成員國資格對美國開放。
（二）日韓對中國倡議的回應
對日本來說，亞投行提出了一個外交政策難題。儘管日本承認亞投行在拉動亞洲經濟增長上的潛力，但同時也面臨著亞信會議時同樣明確的安全關切。此外，中日兩國在區域經濟一體化方面的競爭也加劇了這一關切。
在這種情況下，日本並沒有採取明確行動，而是表現出觀望態度，其態度可以看作一種有限支持，如表1單元格 II 所示。雖然日本已經選擇不作為創始成員國加入亞投行，並與中國在區域制度建設上展開競爭，但是日本在亞投行上的立場與在亞信會議上的反對態度截然不同。日本承認亞投行的重要屬性與現有國際制度的一致性，並且沒有表現出嚴重的敵意。相反，據報道，日本和中國官員進行了幕後會談，而日本領導的亞開行（Asian Development Bank，ADB）也承諾與亞投行在業務上開展密切合作。
與日本不同，韓國主要從中國的亞投行倡議中看到了巨大的經濟收益，而沒有對中國產生嚴重的明確安全關切。只要亞投行能夠致力於填補亞洲國家在基礎設施建設方面的供應缺口，韓國就能從中受益。儘管有人擔心加入亞投行會背離美國領導的制衡中國的新興聯盟，但韓國通過訪問華盛頓等形式希望美國能夠正確理解亞投行。因此，韓國作為亞投行的創始成員國，積極支持中國這一新倡議。
05
結論
本文為解釋美國安全扈從國對反映霸權挑戰國利益的國際制度的支持提供了一種觀點，並得到了案例支撐。
本文觀點的理論意義在於沒有囿於大多數國際關係學者對於保護國與扈從國的軍事依賴關係的看法，而指出：扈從國可能會出於對挑戰國的不同看法，採取與保護國利益不一致的政策。此外，本文對探討國際制度的類型以及分析崛起國、領導國以及扈從國之間的互動也有所裨益。
本文也為中美兩國的決策者提供了政策借鑑。對美國來說，只要霸權競爭意味著不同治理方式的競爭，美國就需要繼續確保其領導地位，但是美國不能理所當然地將盟國作為反擊中國挑戰的工具。此外，在應對中國所領導的制度時，美國獲得其盟國支持的前提是它們認可美國的對華戰略利益。因此，美國應當積極填補現有制度的漏洞，擴大現有制度的地域或政策範圍，增加對其主要盟國的軍事投資，加強盟國忠誠度。
反之，中國可以通過運用補充性而非競爭性制度擴大其在不同領域內的影響力。通過關注現有國際制度安排中的空白，對於那些主要國際制度中的邊緣國家，中國將能夠成為合法且良性的公共產品提供者。 同時，中國也需要避免可能給美國盟友帶來明確安全關切的言論與不必要的政策措施。結合以上兩點，中國便能順利在崛起過程中避免與美國的直接對抗。
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