公元前221年，秦国国君嬴政在“奋六世之余烈”后荡平了东方六国，一统天下，建立了中国历史上第一个统一的、多民族、封建国家。紧接着他采取了一系列的措施来巩固这个前所未有的大一统国家。
他开创了“皇帝制度”，自称是天下至高无上的统治者；他设立“三公九卿”作为皇帝的直属官员，他们是组成中央政权运行机构的负责人；在地方推行郡县制，以实现朝廷对地方的垂直管理。
秦兵马俑，折射秦始皇统一的气势
以上这些关于秦始皇改革的措施小编相信小伙伴们都比较熟悉了，这是我们初中时段就学习过的内容。作者借此要引出的本文主题是：在这些措施中朝廷的“三公九卿”制度与地方的“郡县制”究竟折射了什么深层次的时代变革内涵和意义？要知道秦始皇建立的不仅仅只是一个统一的国家，更重要的是他结束了一个旧时代而又开创了另外一个新时代，同时又开启了古代中国未来的“两千年时代”。秦朝的建立不仅有结束数百年的大动荡这一表面历史意义，还在于秦朝所开创的政治组织制度，即“三公九卿”与“郡县制”，标志着古代中国国家性质的转变。这才是秦始皇伟大的特别之处。也正是它们延续了中国古代千年之国家 政权。
秦始皇画像
一、“封建制度”与“家族式”国家的统治
在此，必须先说明一个问题：那就是在中国古代所谓的“封建制度”专指分封制度，也就是“分封建国”制度。而不是我们在教科书上学习到的封建制度（这是近代以来从西方传来的一个社会名词，与奴隶制度相对应的一种专制制度）。
众所周知，周武王姬发建立周以后（历史上称为西周）将国家的土地和人口分封给了诸侯，而这些诸侯王主要来自两类人，一是周武王的宗亲，即姬姓贵族；二是功臣，如姜尚等人。除此之外还有商之子孙或者现有各部落国家的首领。受分封的诸侯王要向周天子承担纳贡、服从调兵等义务。诸侯下面还要分封卿大夫以及更低层次的士，以上三类人连上周天子就构成了国家的统治者，而大多数农民和奴隶沦为被统治者，即受剥削阶级。同时维持这个“西周之根本政治制度”的是关于继承人的“宗法制”与“井田制”。这一系列的制度安排就构成了周的“封建制度”这时候的古代国家，名义上是一个“天下”，即我们常说的“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，实际上却是个由家族统治的“家庭式国家社会”。
表面上周天子位居国家政治之中心，统治着整个国家，是天下共主，特别是井田制下土地公有，属于周王室。这一切似乎告诉我们这是一个真正意义上的国家，但根本上来说这一切都是理想状态下的政治设定而已。
西周的分封制示意图
在“封建制度”下，整个国家权力实际上被划分给了无数“家族”统治下的家庭政权 。从法理上来说诸侯要接受天子的领导与管辖，但是这种领导就好比中世纪教皇对各邦国的领导那样，在现实政治实践中更多的体现的是一种法理上的义务和效忠关系。天子表面上拥有国家最高的统治权，但是这种统治更多是一种“礼制”，诸如“天子铸九鼎”以表达自己的地位和权利（并非权力）。在实践中则是比较尴尬的，周天子实际能控制的也就是都城周边的那块属于自己的“封地”。那么在这种情况下各诸侯王掌握了实际的权力，而前面已经指明了这些诸侯国实际上是由某一姓家族所控制的。也就意味着这是一个家庭政权，诸侯国内部的官员以及其所控制的某一地方的管理者也是这一姓家庭之人，而且这种制度在奴隶制下是靠世袭来传承的。正如著名历史学家黄仁宇说到：
著名历史学家黄仁宇先生
在领域内不仅公侯伯子男的名位世袭，即主持国政的卿大夫也仍由指定的世系所把持，他们在周朝成立时，即在各领地内拥有地产。他们也兼有军事领导权。在周朝的前期，世袭的武士兼统治阶层，与一般人有别。
由此可见，在西周分封制下国家是又由众多家庭政权所组成的一个类似“邦联制”的组织形式。周天子好比是这个大家族的大族长，他承担的是维护这个家庭的“秩序”之责任与使命，并且为家庭的“争吵”主持公道。而在国家范围内根本的政治管理权、军事权和经济权则是属于诸侯那一家的。家庭式的贵族政治是那个时期中国政治的核心特点。在诸侯国内部也有官吏处理各种事务，但这些官吏不是国家的官吏，而是诸侯王家族的管家和家奴。这一点和后来秦汉时期的官吏完全不是一种性质。如“封建制度”下宰相一职就很好的体现了这种家族式政治的特点。在分封制贵族社会中，一个统治贵族家庭的最重要的礼制就是祭祀，而要祭祀就得杀牛羊等牲畜。而替天子或者诸侯及其他贵族管家的人就称为“宰”，他们是名副其实的统治者“大管家”，而当放出做官时又称“相”。因此在哪个时候宰相也就是贵族的私官，他们服务的是这个家族，而不是国家政务。这就是我们所说的“家族式”统治，那时的中国根本谈不上算是一个“国家”，因为官员只是贵族的家奴，贵族政权也只代表家族而不是国家的利益。
分封制下的部分诸侯国
二、“三公九卿”与“郡县制度”的确立，社会转型的制度体现
其实早在战国时期，各诸侯国为了适应社会发展的需要，也为了实现富国强兵以便在争霸战争中获胜就开始变革国家的政治制度。如公元前356年的商鞅变法就是很好的体现。贵族的世袭特权被废除，分封制度被郡县制所部分取代。但最终彻底的实现这一转变还是在秦始皇统一六国之后。
首先是朝廷“三公九卿”制度的确立折射出一个统一政府的诞生。
统一后的国家现实需要一种全新的制度适应新情况：这一制度诞生于秦朝，是伴随着大一统国家建立而产生的。秦始皇建立的秦朝是一个包含了众多人口、民族和广阔疆域的“帝国”。面对这么庞大的国家，如何才能在中央建立一套高效率的行政管理机构很伤脑筋，也考验统治者的能力。经过数百年的战争，贵族已经衰落了。放眼天下除了秦始皇一家之贵族，还剩几家贵族？更别说其余六国的贵族即使存在不杀光就不错了，还想掌握政治权力，那直接是不可能的。因此贵族政治已经没有现实发育的土壤了，那种分封制下家庭式政权也不可能再在大一统国家里实现了。
秦汉时期的三公九卿制度
法家“中央集权、君主专制”思想的重要影响：秦国的崛起和法家思想密切相关。法家主张君主治国靠的是权、术、势，即权力、谋术和威势以及严刑峻法，加强中央集权等等。这些思想反映的是战乱时代的客观需要，也正好是在这样的思想指导下秦国才能通过变法由一个自然条件恶劣的西边小国逐步发展为战国七雄之首要强国。因而秦始皇实际上早就成为了一个“极权统治者”，也就是所谓的“马基雅维利”式的强权者。在这种背景下秦始皇也不可能再把权力分化开，让其他人瓜分自己的“权力”。因而以前那种贵族政治模式下的家庭政权也失去了思想基础，早就被抛进了历史的垃圾堆。
战国时期法家的集大成者韩非子
以上两点是该制度诞生的条件，而三公九卿制反映的是家庭式管家向国家官僚的转变。我们来看看这些人到底是干嘛的。“三公”就是丞相、太尉和御史大夫。这三类人位列朝廷官吏的首位等级，分别掌管行政、军事和监察事务。从中我们可以看出到了秦朝皇帝之下的官僚已经出现了分设和权力制衡的现象了。而且这三类人中太尉主要掌管军事管理权，实际上也没有调兵权。根据秦汉的制度，调兵需要虎符为凭据，因而太尉一职虽然地位高，但不干预政务。御史大夫实际上则是副丞相，他是辅助丞相来监察一切政治设施，而且在汉代，一般有不成文的惯例，那就是须做了御史大夫，才能升任丞相。因此丞相成为了整个朝廷乃至国家的最高行政首脑。
此时的丞相他直接对皇帝负责，掌握了朝廷的实际行政管理权。注意了，这时候他就不仅仅是皇帝一家的“大管家”了，从职责上来说，他要做的事更多的是协助皇帝处理国家大事与制定政策方针。丞相实则是整个国家的“管家”，而不是一个家族的家奴了。 当然有人要说了，皇帝也是在一家一姓中传承啊，从这点来说整个国家还不是处于一个家庭的统治之下，那又谈何由家到国转变呢？的确如此，从这点来说国家还是一个家庭的统治。但是这种仅仅局限于最高统治者的继位这一问题上，除此之外中央以致地方的各级官僚都不可能一直掌握在某一家族手中。而之所以采取这种“父死子承，兄终弟及”的传位方式也是符合私有制下大一统国家政治稳定的现实，否则别谈继位了，天下随时可以大动荡。更何况即使是皇帝也把家事当作是国事一样对待，任何一个励志于实现国家富强的君主都不会只顾着家族的事务而损害国家的利益。相反我们经常在历史教科书或者影视剧里面看见的是，君主为了集权统治，更多的是不断的削弱宗亲的权力和利益 尤其是对外戚更为严重。皇后的选择、皇帝的婚姻、太子的继承人选等等这些看似皇帝的私家事务也往往成为了朝廷的头等大事，也是国家大事。因而在大一统国家建立后全国只是保留了皇帝一姓之贵族，但皇家实际上也是国家的一部分，皇帝代表的是天下利益，而不是家族利益。这点和分封制下的诸侯国完全不一样，体现在法理上也有了所谓的“天子犯法与庶民同罪”之道理。而且实际上除了皇帝以外国家事务是由中央到地方的官僚所掌控的，其余贵族在法理上是不能干涉的，反而皇家事务也由丞相为首的“九卿”管理。
秦朝丞相李斯画像
前面我们说到，丞相成为实际的行政首脑，尤其是在相对统一的和平秩序中，朝廷的事务更多的就是政务和监察，恰好这样丞相总理一切政治事务了。而丞相总不能一天不吃不喝不睡觉处理这么大的国家事务，因此在他的下面有了“九卿”制度。如“太常”、尉卫、太仆、廷尉、宗正、少府、大鸿胪等等。他们既是朝廷的士大夫阶层，是皇帝的家臣，但也是隶属于丞相的国家事务官员。如廷尉，他等于是掌握司法权，有对各级官吏或犯罪分子的处理权，同时也可以处理皇宫内部的司法事务。换句话说只要是犯了皇帝的法都归他管。即使是专管皇帝家族事务的宗正，他也隶属于丞相。再比如掌管皇家礼制事务的太常就兼管国家的教育。
因此从这些官吏的职能和隶属于丞相的性质来看，到了秦汉时期，那时候已经是“化家为国”了，原来管理贵族事务的，现在也管理国家大事了。再如驻扎在皇宫内部，专管皇家一切事务的御史中丞也实际上隶属于丞相。本来在之前丞相也就是君主的家臣，因此这也是合乎逻辑的。但通过这种制度安排，实际上整个朝廷事务，包括皇家事务都由丞相为首的国家官吏管理了，家也就变成了国。郡县制度：地方真正变成了国家的有机组成部分，而非家族的领地
秦始皇在地方推行的郡县制更加体现了这种变化。分封制下，地方属于一家一姓的私有领地，他们只是名义上尊崇国家的统治者，实际上确是一个个自由的领地，就好比中世纪的欧洲那般。郡县制度它其实是解决了两个问题。一是如何划分权力层次实现古代朝廷对地方的有效治理？再者是如何在地缘的基础上建构治理体系?实际上这关乎的是封建国家长治久安的根本问题。
秦朝的郡
郡县制下，地方的权力完全来自于朝廷的授予，而且随时可以进行约束，调整甚至收回。这种情况下，实际上整个国家的大权也就掌握在朝廷的手中，而通过朝廷那一套制度和体系这种权力由集中在皇帝的手中，真正实现了“普天之下莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。
这样的话，郡县的行政官员以及其他官吏都不再是某一个家族的人了，他们经常被朝廷调换岗位，甚至随着圣旨而升迁或者贬谪。在汉代，郡太守与朝廷的九卿地位相等，都是国家秩比两千石的高级官员，而且一般郡的太守可以调到朝廷来任职九卿，九卿也可以调往地方任职太守。这种朝廷官员与地方官员的互动模式在封建制度下是根本不可能实现的，也恰恰证明了国家属于国而非私人的家。郡县制度它确立了一个核心原则，那就是中央集权原则，更要命的是这种原则深深烙印在中国古代政治家的心中。从此一统天下是所有乱世下君主们的终极梦想，他们所追求的是一种国家理念，而非仅仅是为了发扬家族。这一切表明了古代中国从秦汉时期开始，国家的性质由封建制度下的“家”转变为了“国”。
三、由“家”向“国”转变的历史总结
封建时代，也就是所谓的分封制时代。社会的权力掌握在一个特有姓氏家族的手里面，无论是哪个诸侯国，他们都是谋求自己家族的最高利益，他们往往代表了自己家族，因而在诸侯国做官的那些人实则是诸侯王家族的家奴，而不是国家的管理者。这种家庭式政治模式反映在整个周王朝就是社会的分裂与名义上的国家的权力分散。当时的整个中国像极了中世纪的欧洲，有最高的统治者，但仅仅局限于一种精神上和礼制上的表达，实则是国家的分裂。
到了秦始皇统一六国后，在法家思想的指导下，在面对庞大的帝国统治现实下，在传统贵族没落的情况下，整个国家性质也将面临着巨大的转变，因而“三公九卿”与“郡县制度”就随着历史发展的需要出台了。它们的出现彻底荡平了传统贵族家庭式政治模式的残余，确立了君主专制，中央集权统治原则。丞相成为了朝廷的“大管家”，国家行政管理领导者，他不仅要处理皇宫内部事务，更重要的是辅佐皇帝处理国家事务，而且皇家事务也由丞相管理和负责，实际上全天下的事都变成了行政事务，皇帝的家事也变成了国事。因而整个国家不在是一家一姓的私有领地和财产，而是由官吏管理的世俗国家，当然皇帝是最高的代表，他理所应当的代表全天下的人，而不是他的家庭，否则就没有了合法性。正如钱穆先生所说的那样：
著名历史学家钱穆
本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是“国家”，不是“私家”了，所以他成为了政府正式的首长。……。现在中国只剩下一家了，就是当时的皇家。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了，这个大家庭也转变成了政府。
而郡县制度的推行更加表明一个大一统国家的产生。国家的官吏不再是一家一姓的传承，而是由朝廷调换和任免，真正体现了“朝廷命官”的价值，这是一个积极的信号，他表明此时的古代中国已经走向了行政世俗化统治了，一个代表全天下利益的国家政权，而不是家族政权就此产生了。这点对于古代中国的发展至关重要。
这也就回答了这么一个问题：为什么西方到了近代才产生国家意识，有了民族国家的理念，而中国古代的读书人们却很早就有了这种意识，因为他们明白自己效忠的是拥有的合法性国家，而不是某个家族。而西方迟到了一千多年才明白这个道理。
北京天坛
参考文献：黄仁宇《中国大历史》 、钱穆《中国历代政治得失》
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