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11分鐘南方能源觀察
中國人民大學應用經濟學院教授 吳疆
2020出人意料、驚心動魄的開年，預示著“十四五”將是一個高度不確定的特殊歷史時期。近期美國股市及美聯儲創紀錄的強烈反應，顯示出全球市場對於未來的不樂觀。如果疫情預期從半年拖延到更長時間，美國經濟從3-4%水平的增幅掉頭轉向日本式的低利率、低增長，註定對中國經濟及全球經濟產生深刻而長期的影響，中國經濟暫轉內向、形成新一輪新基建的概率增大。而能源作為國民經濟的支柱性產業，理應在其中發揮更加重要的作用，有望借勢推動形成一輪“能源新基建”。
目前通常討論的“新基建”，多指5G網絡、充電樁、數據中心、工業互聯、人工智能、軌道交通、智慧城市、公共衛生等領域，而以能源開發，特別是優化使用為標誌的“能源新基建”的主要範疇可覆蓋境外油氣產能-境內油儲、燃氣網、水利-水務、垃圾-廢棄物處理、熱網、綜合能源、散煤治理、電網優化等。這些“能源新基建”領域與通常的“新基建”相比，具有更加鮮明的特點：
一是“新基建”更注重搶抓經濟發展制高點的歷史機遇，而“能源新基建”更多植根於適應高水平城市化的內在基本需求；
二是“新基建”更注重中國發達地區（未來）可能形成優勢領域的適度超前，而“能源新基建”更重視國內欠發達地區特別是弱勢領域的短板彌補；
三是“新基建”更注重信息化、智能化等新興產業而存在局部的不確定性，而“能源新基建”更傾向於能源水利等傳統公用事業的升級優化而較易形成長期使用價值；
四是“新基建”更注重經濟激勵措施所帶來的階段性效益，而“能源新基建”更偏重高質量基礎設施所帶來的社會福利長期累積；
五是“新基建”更注重全社會參與分享財富機會，而“能源新基建”更有意識發揮國資國企長期低收益運營的兜底作用；
六是“新基建”更注重重點領域的單點突破，而“能源新基建”更關注相關基礎網絡之間的系統集成（技術、業務、企業、政策、管制）；
七是“新基建”更注重政府減稅等財政金融手段的運用，而“能源新基建”更希望推進基礎產業管制能力的系統性加強以及規劃建設領域的市場化改革。
八是“新基建”更注重帶動資本市場吸引投資者參與，而“能源新基建”更強調政府系統自身的持續深化改革以更好實現投資效益。
一 “能源新基建”的主要投資範疇
“新基建”雖屬近期熱點話題，但如疫情滾動，無人可以定論；即使僅僅在能源-公用事業領域，亦無人有能力覆蓋所有技術細節。因此任何羅列，不過拋磚引玉，有待更多人關注起來、加入進來。
1、提高油儲目標，擴張境外產權及產能
近來國際油價發生劇烈變動，原因既有全球需求下降的未來預期，也有總體產能過剩的現實基礎，還有主要產油國與美國之間的矛盾等等，如果不發生政變暗殺等戲劇性事件，預計“十四五”期間可能總體處於持續的低油價階段。由此中國應抓住機遇、進一步提高國家能源安全底數，一是進一步擴張境外產權及產能，更多控制境外油氣資源，優先開採境外油氣資源，保護本土不可再生資源；二是及時提高油儲目標，抓住國際低油價+國內新基建的有利時機，在“十四五”期間大力推進油儲相關的基礎設施建設，爭取將中國的戰略儲備提高到一個新的水平。
2、明確戰略方向，完善燃氣網建設與運營
為適應清潔燃燒、快速調峰等需求，近年國內很多地方與城市對於氣體能源的需求旺盛。目前全國主幹油氣網絡初步成型，經各方努力在氣源方面也日益多元化，但城市終端燃氣網則亟待延伸加密。因此，“十四五”期間，一是中國燃氣網發展已經歷史性地錯過了低地價時代，需要國家層面從戰略角度決定取捨，進而提供針對性的扶持政策；二是燃氣網註定不會是長期高回報產業，保安全、保供應、保環境品質等社會責任亦將越來越繁重，因此在吸引多元投資者的同時，亦應允許大型國有企業特別是可保障長期運營的能源企業跨界延伸，同時在監管政策上允許較低的投資回報。
3、升級城鄉水利整治，優化城市水務模式
目前中國從發電角度的水電開發利用已接近尾聲、投入產出比下降，但更廣泛意義的水利事業顯然擁有更廣泛的內涵與更長的產業週期。“十四五”期間，一是可在廣大農村進一步整修水利，並結合環境整治、汙染治理、土壤復墒、水資源調控等來豐富內涵，助力新農村建設進一步提升品質；二是認真總結近年來國內各城市水務招商外包領域的經驗教訓，在建設、供應、質量、價格、服務、環保等多方面加強監管，在吸引投資的同時切實保障消費者權益，為中國城市化打牢這看不見的百年基礎。
4、大力提高城鄉各類垃圾-廢棄物處理能力
城鄉各類垃圾-廢棄物處理，關係到廣大人民群眾身心健康，關係到城鄉長遠發展，也是經濟社會運行與循環的一部分。“十四五”期間，一是對於農業廢棄物、工業垃圾、建築垃圾、生活垃圾的處理應進一步完善政策，明確標準，加強技術約束+不人為製造競爭，積極運用各種手段吸引投資，支持技術升級，扶持相關產業；二是加強對從事垃圾-廢棄物處理的能源企業的支持與管理，在政策層面，弱化能源屬性+強化社會屬性，從單一發電目標上升為綜合社會指標，發揮傳統能源企業在燃燒技術環節的優勢，進一步擴展市場空間、提升產業價值。
5、統籌推進熱源-熱網-綜合能源發展
“能源新基建”是高水平城市化的一部分，“十四五”期間，供熱業務勢必進入一個新的階段，在北方事關居民基本福利乃至生命安全，在南方則涉及城市升級消費升級。在供熱領域，一是應將熱源-熱網統籌安排組織實施，進一步開放供熱企業特別是熱電聯產企業進入居民熱網環節或工業園區環節，平衡熱源-熱網投資收益，形成安全經濟綜合效益；二是在南方新興供熱區域，一方面推進熱-電-冷聯供等綜合能源方案，另一方面將能源系統完善與建築節能改造有機結合開源節流，進一步開拓綜合能源服務市場。
6、全力推行散煤治理，因地制宜+技術主導
如果說煤炭退出是荒謬的噱頭，煤炭清潔化則是中國長期的課題。在燃煤發電已經歷多年高標準的節能環保改造、各項技術經濟指標特別是環保排放指標已達世界先進水平的背景之下，“十四五”期間必須將政策資源轉移到更加事半功倍的領域，進一步加大對於散燒煤的綜合治理力度。一是多方案替代，宜電則電，宜氣則氣，宜煤則煤；二是逐級改造，在沒有更好技術方案的基層，不必須一步到位，將村民散燒改進為村級鍋爐亦值得；三是堅持技術主導，在型煤、爐具等領域嚴格安全標準+技術標準，加強質量監督，打擊貪汙腐敗。
7、從戰略高度優化輸配電網結構
中國的輸配電網，目前已經達到較大規模及較高技術水平。“十四五”期間，主要是進一步優化結構，一是隨著特高壓的推進，應關注電壓層級過多所引發的對經濟性、穩定性的潛在影響，在做加法的同時亦有必要做減法，及時開展簡化電壓等級的研究與實踐；二是隨著超遠距離直流特高壓的大量上馬，中國電網結構與市場結構均已悄然變化，但仍不應拋棄分層分區的系統規劃基本原則，而應保持合理區隔，提高解列-再平衡能力；三是從底線思維的角度保持國家基礎網絡的彈性與適應性，保持國家層面戰略縱深轉移的能力，注意加強末端支撐、提高當地的能源自給率、鼓勵分佈式就近平衡，側重加強中西部及農村電網建設、助力當地經濟發展社會升級。
8、在低油價時代堅持基本長期投入
疫情終會緩解，衰退終將結束，在利用好低油價的同時，宜放眼長遠，在若干領域堅持基本長期投入。“十四五”期間，一是應繼續推進境內油氣資源勘探工作，並保護煤制油、煤制氣等多元技術儲備，不僅在短期的消費量/消費支出方面減少能源對外依賴，更要在長期的佔有資源/擁有產能層面提高能源自給率。二是進一步強化能源領域的技術發展導向，將產業政策從發展型轉向技術型政策體系，針對燃機等典型的卡脖子環節，進一步發揮制度優勢、集中資源聯合攻關，不能讓中國燃氣的發展紅利長期旁落。三是堅持電氣化發展方向，合理發展充電樁、儲能等電能替代相關技術，持續提高各級電網智能化水平、打造能源資源配置的核心平臺，從而進一步提高中國能源消費的電氣化比重、提高整個經濟社會的用能質量與效益。
二 “能源新基建”的配套改革領域
社會發展不等同於單純的增長，經濟拉動不等同於單純的砸錢。“能源新基建”，不僅是投資分蛋糕，更需要多領域的改革配套，以投資的新形勢倒逼改革的深化，以深化改革的成果來更好實現投資效益。
1、新技術新能源領域，從發展型政策體系向技術型政策體系轉型
本世紀以來，新能源在中國電源投資結構中已從可忽略不計，擴張到佔據大半份額。而所謂新能源，是相對於傳統能源而言的，基本特徵就是技術不成熟，主要表現就是成本高，所以新能源政策的核心使命，應是激勵技術進步、壓低成本，而不是盲目上規模。如果沒有導向性的技術門檻，如果財政補貼沒有附加條件，必然一轟而上劣幣擠佔良幣空間，不可能自動實現技術進步、降低成本。因此，需要徹底轉變思想，將政策重心轉到發揮體制優勢、集中力量推進技術進步，同時真正尊重市場，不再將政府業績與規模、速度乃至投資者利益相捆綁。
以風電為案例，一是目前北方很多省區的發電裝機結構中不可控電源的容納空間已近飽和、不外送則棄風，而外送的接納能力也越來越低（或者缺乏足夠的廉價煤電來捆綁）。二是設想中的摩爾定律在風電領域並未實現，以市場換技術的同時，則是國內市場短期堆積出世界第一的機組規模、但絕大多數均屬於高成本+低技術+吃補貼（長達20年）。三是財政角度已經補貼不起，或者說從執政倫理上已經不能再這樣補貼下去。目前中國風電的裝機空間/補貼空間已走向盡頭，進一步技術進步之路反而被堵塞，是隻講發展政策、忽視技術政策的典型案例，即使終於平價上網、但平價機組的國內空間也不大了，但慘重的歷史代價已很難彌補、“拖欠”的鉅額補貼尚需時間來消化，從20年壽命週期看、一輪折騰之後除了造就一批資本市場贏家、正面價值不足以抵消負面影響。
總之，中國的新能源，重點不是該不該發展的問題、而是如何發展的問題。而科學發展的一個重要分野，就是政策體系之重點是在技術，還是在規模？新能源的大趨勢誰也攔不住，但它的發展方式、政策模式確實需要改變。“十四五”期間，不僅是風電，包括其它新能源領域，不論光伏還是海洋能、不論氫能還是儲能，均務必汲取風電的經驗教訓，從觀念到舉措，真正從發展型政策體系向技術型政策體系轉型。
2、通過市場化改革，推進多樣化多路徑多模式之大國能源戰略
中國已是世界第二經濟大國、世界第一製造業大國、世界第一能源大國，已經沒有任何單一品類、單一路徑、單一模式可以完全滿足中國的能源需求，可以保障中國的能源安全。因此，多品類、多路徑、多模式應是中國能源第一層級的基本原則，還有第二、第三層級。而且除了能源品類多樣化之外，來源多路徑、發展多模式同樣不容忽視，前者要求必須戰略前瞻、分散風險、廣泛佈局、政企協同，後者則要求在能源發展的不同領域、不同環節、不同歷史階段，在市場經濟體系以內，政府主導與自由競爭、計劃指令與市場機制、國企控制與混合所有等等均可因地制宜、用其所長。
在多品類多路徑多模式的戰略框架以內，不同品類、路徑、模式客觀上存在側重問題，背後則往往是對政策的競爭、對補貼的瓜分。結構調整是永恆的話題，但不應發展到互相攻擊、零和遊戲的地步。例如動輒拿“煤炭退出”做大標題、甚至做課題做測算，顯然已經嚴重超越國情世情。市場經濟不是擺個新能源的牌子就可以喝令別人退出的，競爭的底牌永遠是真正的技術進步、成本降低。
而為什麼中國能源不同品類、路徑、模式之間的競爭會達到零和遊戲的程度？首先排除境外政治目的與市場經濟利益，那麼深層原因就是發展政策與技術政策彈性/剛性的倒置。中國能源（電力）規劃為什麼歷來爭議多？發展規劃本應是指導性、彈性的（預測本身永不可能百分百與實際契合），但由於在規劃的下一步就是計劃審批，即剛性的資源分配與市場準入，而一旦出問題，計劃審批的“鍋”卻往往倒扣在規劃的頭上。因此，在能源戰略規劃領域深化改革的方向，就是擺脫計劃慣性，讓技術政策硬起來，在技術領域捨得砸錢、集中力量搞攻關，由政府承擔風險成本；同時讓發展政策軟下去，在發展領域真正放松管制，政府僅彈性引導，不以規模速度為業績，投資風險企業自擔。
3、合理推動產業變革，充分發揮國資國企的比較優勢
在我國改革開放的歷程中，金融與基礎產業是經濟體制改革的重要領域；而在基礎產業領域，電力、油氣、鐵路、通信則是改革的重頭戲。經過比較長期的實踐，已經初步形成基礎產業領域的一些改革共識，例如“網運分離，分類監管”，從較早期電力領域的廠網分開，到2014年的國家鐵塔公司、2019年的國家管網公司，本質上都是這一改革共識的延續。又如“比較競爭”，三大油氣公司，三大通信運營商，五大發電集團，都是比較競爭的案例。“十四五”時期，“能源新基建”勢必帶來可觀的投資機會，進而形成市場格局的變化，有必要繼承“比較競爭，分類監管”等改革共識，除自然壟斷等環節外，儘量維護競爭性的市場格局，保證公平無歧視開放。
能源系統是由物質系統/能量系統/價值系統/技術系統/信息系統組成的複合系統，現代社會所需的水-電-氣-熱-冷等公用事業基礎網絡，亦可看作能源系統的不同子系統。特別是目前網絡性系統性已經相對較強的電網、氣網、熱網，具有很多相近或相似的地方。例如都具有源—網—用戶的結構，都具有供需平衡系統穩定的需求，都需要越來越高的信息化、自動化水平，都具有規模經濟與範圍經濟的特徵，都需要大量投資並肩負較多的社會責任，都適用或未來適用分類監管、分段定價等外部管制，等等。“十四五”時期，“能源新基建”應針對此技術經濟特性，鼓勵引導技術集成+產業融合，一是允許大型能源企業跨界整合，充分發揮相關基礎網絡領域的優勢；二是針對不同網絡系統發展的不同歷史階段，對其發展軌跡、政策思維、管制策略加強橫向交流與借鑑，設計實施更有效的監管制度及產業政策。總之，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，堅持整體優化、協同融合的導向，“能源新基建”顯然大有文章可做、而且義不容辭。
“十四五”時期的“能源新基建”必須充分發揮國資國企的比較優勢。如前所述，“能源新基建”與信息通信等領域的新基建在客觀上存在較大的差異，例如技術進步慢、不符合摩爾定律，運營週期長、投資回收慢，設施專用性高、進入退出門檻高，社會責任繁重、市場長週期波動，這些都註定了“能源新基建”（長時間尺度）投資低迴報的重要特徵，即使在啟動期為吸引投資、引進技術會給予較高回報，一旦進入簡單複製期與長期運營期，必然會逐步迴歸低迴報的本色（否則必然成為全社會的負擔而失去政策支撐）。從現實上看，在市場經濟的生態體系中，不同類型的企業通常扮演著不同的角色，例如在新興業務啟動期，民資民企往往反應敏銳搶得回報最豐厚的頭柱香，一旦市場形勢劣化又能及時退出止損，而國資國企往往成為長期運營的兜底角色、甚至被要求虧本亦堅守，又如在很多大工業體系，表面上做甲方的國資國企其實往往回報低微，而更多環伺其畔做供應做配套做服務做外包的民資民企才真正享有高利潤。
從歷史上看，以能源為代表的公用事業在所有國家均存在保障供給與提高效率的政策蹺蹺板，高價格與低保障的兩難選擇，乃至國有化與私有化的歷史輪迴，而允許鼓勵大型國企擔當長期低迴報的兜底者，無疑是充分發揮制度優勢的一條新路。總之，“十四五”時期能源新基建肯定是開放的多元化的、歡迎各類投資各顯其能，但從更長的時間尺度看，顯然更適合能夠接受低收益運營的大型國資國企，同時這也將是此類國資國企完善經營模式從能源領域升級公用事業領域、更好履行兜底者角色的新機會新空間。
4、儘快開始新一輪國家層面能源機構的能力建設，提高其獨立性專業性系統性
近一時期以來，國家層面能源管理處於典型的弱化週期。以電力領域為例，改革試點、市場建設等主導權過度向地方讓渡，原有價格體系被逐步架空，市場化改革異化為對煤炭降價紅利的瓜分，反而加劇了地方政府對於電力市場的干預，央地之間行政權力的收收放放，代替了應有的政府向市場減負放權。國家層面的行業管理機構，如果既不能抗衡超大型壟斷利益集團，又不能引領協調督導地方政府，則所謂改革已失去意義，或者說“十四五”期間、首先應該改革並加強的更應是國家能源管理機構自身。在能源領域，安全供應、系統穩定、價格協調、准入許可、技術標準、交易秩序、環境保護等等，這些往往都是市場難以自動實現的，也不是地方政府可以自發做到的，國家層面的能源機構不可或缺、不應削弱。
能源、交通、信息、金融是改革開放四十餘年之後中國政府體系中殘存的“行業部”，但同時也幾乎都是世界各國公共治理體系的標配，國家層面能源部門、能源政策的存在意義，在於其獨立性、專業性，而不僅僅是上傳下達。例如在低碳領域，如何捍衛中華民族的碳排放權益？如何借低碳機遇快速發展相關技術、搶佔相關市場？能源部門應該有獨立、專業、系統的研究，而不是簡單地反算指標、行政性地分解任務。在這個問題上，能源部門可以說是長期缺位與隱形，遠遠不如中國科學院、中國工程院等機構所發揮的作用與影響。
能源領域的專業性，很重要的一個特徵就是系統性。以能源價格為例，當前中國能源價格體系混亂、歷史積弊深重，上下游之間矛盾尖銳，不同品類之間的價格形成機制改革進程亦不相協調。例如電力價格，在發電上網電價不斷擴大市場化競爭性定價的比例、輸配電網成本監審價格審定不斷擴展的同時，在“十四五”期間，完全有必要有條件進一步放開終端售電價格，一方面履行改革職責、真正落實電改9號文所要求的電網企業經營模式轉型，另一方面推動形成世界各國普適的二次能源與一次能源的價格聯動。特別是應該認真借鑑成品油終端價格形成機制的改革歷程，目前汽柴油的定期波動已經完全被市場所接受且形成合理預期，則終端電價的聯動與波動亦不應成為改革的禁區。
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