三都堂—一明代的监察机构
明朝是中国君主专制走向极权的一个朝代。
明代统治者总结了历代王朝治理国家的经验,尤其是吸取了元代君权不振、国家覆亡的教训,进一步扩张了皇权。
在皇权扩张过程中,明朝最高统治者在监察制度的创设和改进上更是绞尽脑汁,无所不用其极。在明代,监察机构具有更强的独立性。监察机构作为皇帝的耳目,不隶属于任何机关,只对皇帝负责,同时,监察机关的官阶大大提高。
明代行政监察制度的建设过程就是封建皇权加强的过程,目的就在于借此巩固极端的君主集权。
明朝开国之初,朱元璋就很重视对朝廷百官的监察,认为“台察之任尤清要,朝廷纲纪尽系于此”。
明初曾一度效仿元制设御史台,掌监察,之下亦效元制设殿中司和察院,成为国家三大府中尤为重要的机构。
洪武十五年,朱元璋撤销御史台,正式创设都察院,两年后又对其内部机构设置进行了调整,从而完成了台、察合一的制度创新。
都察院是专门负责维持国家机关以及官吏纲纪的部门,“职责纠劾百官,辩明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司”。
都察院长官有左右都御史各一人,官品为正二品;左右副都御史各一人,官品为正三品;左右佥都御史各官品为正四品。
这些都是都察院的高级官员,一般在本院中任事,称之为坐堂官,其下有经历司、司务厅、照磨所司狱司等办事机构。
都察院作为肃政之司,有三劾三察之大权。三劾权是凡是结党营私、威福乱政者,劾;凡是贪污受贿、败坏官纪者,劾;凡是心怀不测,上言变乱成宪以邀圣眷者,劾。
三察权是:察吏权,可以会同吏部考察百官之能否,以定升降黜罚;察狱权,可以和刑部、大理寺会同审理重大案件;外察权,可以奉皇帝命令,巡察地方,澄清吏治。
由此可见,都察院职权广泛,无所不察,无所不纠,作为风宪之司,受到朝廷百官的忌惮和敬重。
明初,监察监督官员多能秉公执法。监察官所到之处,公子王孙,勋戚旧臣,无所趋避,均在其纠弹范围之内,对贪官污吏,惩处甚严,有些甚至剥皮示众。
洪武九年(1376),御史大夫汪广洋和御史中丞陈宁弹劾当时的丞相李善长,结果李善长被免职待罪。
永乐十四年(1416),御史刘观弹劾谷王朱穗昏聩无道,结果朱穗被废为庶人。
驸马都尉欧阳伦,是朱元璋女儿安庆公主的丈夫,洪武末年他几次遣家人违禁贩运私茶,“所至骚扰,虽大吏不敢问。有家奴周保者尤横,辄呼有司科民车至数十辆。过河桥巡检司,擅捶辱司吏,吏不堪其辱,据以上闻”。朱元璋赐欧阳伦死罪,处死周保等人。同时,出任御史者多为正直之士,志行高洁,气节凛然,即便在朝政昏暗、权臣当道的情况下,犹能挺身而出,身死而不憾。
明熹宗时期,左都御史高攀龙弹劾大宦官魏忠贤,被皇帝免职,后在魏忠贤迫害下投水而死。左副都御史杨涟憨不畏死,再次上表弹劾魏忠贤24大罪,又被投入监狱。
左佥都御史左光斗继续上表,弹劾魏忠贤32斩罪,同样被投入监狱。后来,杨左都死于狱中。但是监察官员这种前赴后继、永不罢休的斗争精神,却为监察官一职贏得了很高的声望。
朱元璋废中书省,提高六部地位后,为了加强对这些
机构的监督,专设六科给事中,礼、户、吏、兵、刑、工六科,设都给事中一人(正七品)、左右都给事中各一人(从七品)、给事中若干人(从七品),稽察六部百司之事,旨在加强皇帝对六部的控制。
如果说,都察院的御史着重监察全国官吏和一般机关,那么六科则是对六部的业务进行对口监察,六科给事中独立一署,直接就六部事务向皇帝上奏。
同时,给事中的委任权属于皇帝,而不是吏部。这就保证了其在行使权力时不受干扰,而具有权威。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官秩不高,但权力很大,活动范围极广。
其职责是侍从皇帝左右,凡六部的上奏均须交给事中审查,若有不妥,即行驳回;皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成;对于各地臣僚的奏章,要分门别类进行整理,然后呈给皇帝批阅;对官吏的陟黜任免有相当大的参议权,如果吏部选用官员,需要在保单上和吏科给事中共同署名,否则皇帝不予批准,大小官员赴任,也要先到吏科签到辞行,得到吏科同意后方能动身赴任。
六科给事中也可以监督科举考试,可以巡视地方;六科给事中轮值时握有一定的案件终审权,拥有很大的司法权。
同时明朝也很关注给事中的考核,作为七品小官,其升降都要由皇帝来决定。同时还规定,对监察官犯罪的处分比一般官吏要重,“凡御史犯罪加三等,有赃从重论”。
在都察院中还设有十三道监察御史,以地区划分的十三道御史(正七品),共110人,负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属,但行使职权时,往往可以撇开他而独立行动,直接受命于皇帝,有独立进行纠举弹劾之权。
他们按地区和业务分工,负责对全国各方面的监察工作,权力甚大,可以纠察朝野官吏,纠正朝会礼仪,巡视驻京的军队,査验朝廷内库,监督科举考试。
监察御史可以奉皇帝之命出巡地方,号称“代天子巡狩”。巡按御史出朝仪式壮盛,扈从喝道,民谚“御史出朝,地动山摇”,可谓威风八面。
御史所到之处,纠劾地方文武,断理冤狱,巡视仓库,清査钱粮国赋,褒扬善举,翦除豪强,以正风俗而振朝纲。
总之,地方政事得失、郡国利病,无所不察,亦无所趋避。明廷同时规定,这些七品小官可以和地方二三品大员平起平坐,以对等礼节对待。至于六七品州县官员在巡按御史面前更是屏息闭气,百般逢迎,小心伺候。
甚至每至府县,官吏晋见时,须行跪拜礼。另外,明朝监察御史都有“风闻弹奏”和“大事奏裁、小事立断”的特权,因此,他们可以无所顾忌地弹奏惩治官员,“凡监察御史、按察司官,巡历去处,所闻有司等官,守法廉公,廉能昭著,随即举闻。
若奸贪废事,蠹政害民者,即便拿问,其应请旨者,具实奏闻。若知善不举,见恶不拿,杖一百发烟瘴地面安置,有赃从重论”。
宣德时,直隶巡按臼圭弹劾武定侯郭铉纵容家人抢占民田,拆毁民居,掠夺天津屯田千亩,郭铉虽获宽宥,其家人却受到严厉惩处。
李香在任四川巡抚都御史(从二品官)时,威震西南,皇帝赐匾曰:“霜威节钺”,史称李都堂。
宣宗时期派遣巡抚“巡行天下,安抚军民”,已成定制。巡抚之制始于洪武二十四年敕“懿文太子巡抚陕西”这些巡视地方的监察官员若兼领其他专项事务,则称总督提督等,权力比巡按御史更大,有“便宜从事”之权。
他们巡按地方,维持官场风纪,弹劾不法官吏,如洪熙元年(1425),巡抚山西佥都御史李侃考察地方官吏,一次奏罢布政使王永、李正芳等官员160多人。
另外他们还有权处理地方政务,如劝课农桑,勘察灾情,兴修水利等本该由地方官员处理的事务,他们也有权过问。
到明中期前后,出于镇压农民起义以及平定“南倭北虏”的需要,这些总督、巡抚还可以提督军务。凡是军务的整顿、将校的任免、军队的布防以及军饷的供给等,皆由巡抚和总督主持。
在其职权管辖范围内,他们有“便宜行事”之权,不用请示皇帝就可以自行裁决,可见权力更重。这些特殊的官员后来逐渐发展为固定的官职,如宪宗成化五年(1469)始设两广总督;宣宗宣德年间在关中、江南等地专摄巡抚,都成定制。
到了有清一代,巡抚总督则成为主持一省或者数省的封疆大吏。
科道官在明代号称“清华之选”,品秩不高,一般为七品小官,有些甚至是九品,但位卑权重,禄薄赏厚,政治能量很大。如果恪尽职守,刚正有为,则可以超擢为三品的按察使。
顾炎武对此评价说:“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也”。事实是,位卑则吝惜官位之念轻而勇于任事;权重则执行监察任务如庖丁解牛,势如破竹,不受任何政治势力阻碍而易于成功;赏厚则立功之心切而进取之心重。
明朝监察官员位卑权重,因而吏部、都察院,甚至皇帝对其人选都非常重视,除了有严格的选任、考课、签转制度规定外,对监察官员本身亦有严格要求,如清廉耿介、刚正不阿、富有学识、熟谙法令,能表率官常,识达大体,等等。
明朝言官大多由学识渊博者充任,这保证了监察官员较高的素质。因此,他们能对朝廷大事和皇帝的过失,多所匡正,有着很大的发言权。
明朝御史都能行其职权,不避权贵,因受到言官弹劾而丢掉官职甚至身家性命的官员不计其数,上有公子王孙、宗室贵戚,下有州郡县官,为明朝的吏治澄清维护皇权起了很大的作用。
明神宗时期,大学士严嵩气焰蔽天,权倾朝野,不仅满朝文武纷纷阿附,甚至连六部尚书也曲意逢迎,仰其鼻息,一批批监察官吏却挺身而出,不顾身家性命,与严嵩进行了艰苦卓绝的斗争。
从嘉靖十六年(1537)到四十二年(1563)中,众御史和给事中为搬倒权奸严嵩,不断上疏弹劾,虽遭诸多迫害,有被削籍为民者有被逮捕入狱者,有被充军流放者,尽管如此,但是依然以肃正朝纲为己任。
明代监察制度虽然十分完备,然而它对于封建皇权具有极端的依赖性,是封建皇权的附属品,带有深刻的“皇权”和“人治”的烙印。
明朝御史和言官的职权、任免考察、黜陟,都取决于皇帝的个人意志,其权力来自皇权。
他们直接对皇帝负责,正所谓“御史纠弹,皆承密旨”。君主开明勤政,监察机关才能成为“纠百官罪恶之司”。即便是明君圣主,亦往往凭个人好恶恩怨亲疏来支配和指导监察工作的运行。
如果遇到昏君奸臣当道,监察机关则很难发挥作用。嘉靖皇帝就曾多次驳回御史、给事中的弹劾,对大学士严嵩父子一味袒护。并把弹劾严嵩的御史们一个个进行政治打击和人身迫害。
万历时张居正控制下的监察官员只对张居正负责,专门纠察张居正的政敌,成为张氏打击政敌排除异己的政治工具。在皇权专断之下,正直的监察官遭杀身之祸的情况更比比皆是。
嘉靖三年(1524),群臣因谏诤大礼事件,廷杖丰熙等官员134人,当场被廷杖而死者达到16人之多,场面相当血腥和恐怖。
明代监察制度完全依赖于皇权而生存,赋予监察官的职责,只是一个弹劾权”,并不能直接对贪官污吏进行处理。最高的决定权操纵在皇帝的手中,如何惩治贪官污吏并不取决于腐败分子罪行的大小、危害的程度,而是取决于皇帝的好恶和喜怒,取决于他个人的利害得失,甚至取决于皇帝的贤明与昏庸、个人品质与才干。
监察工作的好坏在某种意义上成为衡量君王个人圣贤与否的道德准绳。同时,为了强化对官员的监察,明朝赋予了监察官员极大的权力。
有些监察官员为了立威,往往刻意诛求,扩大事态。明成祖时,御史陈瑾劾治建文死难臣子,株连数百余家,牵连上万人,许多御史皆掩面而泣,不忍视之。
而陈瑾却说“不治此狱,则吾辈无名”。这种为满足个人权力欲望而肆意放纵人性的现象显然超出了监察的本意。
明代学者邱浚对此曾进行评论:“风闻言事,此岂治朝盛道之事哉!……苟不察其有无虚实,一闻人言,即行之奏牍,置之宪典,呜呼!莫须有何以服天下哉!”随着明朝封建政治的腐败,统治集团中经常出现党争,各成一派,势同水火。
嘉靖以后,门户朋党之争尤其激烈,监察官员也都卷入了这些政治风潮,相互攻击,充当党同伐异的鹰犬和工具,引起轩然大波,严重影响了政治稳定,恶化了政治生态。
天启年间,东林党与阉党之间大规模的“京察”、“大计”之争,几乎把全国所有的官员都卷进去了。监察官员卷人并成为政治集团的骨干,不仅使监察机构的作用流于形式,而且扩大了党争规模,加速了整个封建官僚集团的解体。
再者,御史巡按地方,不仅干扰了地方行政机关职能的发挥,而且为御史滥用职权、贪污受贿提供了条件。
贪污纳赂之风在科道官员中潜滋暗长,不法的监察官员利用威权,所到之处,予取予夺,率性由己,严重败坏了监察官员的声誉,影响了监察机关职能的发挥。
有的监察官员与地方官员称兄道弟,如同一家,相互勾结,在政治利益上已经与地方官员成为一丘之貉。许多监察官员在地方巡视过程中,考察不实,敷衍塞责,举劾不公,攀附权贵、巧取豪夺、搜刮民脂民膏之事时有发生。
这种情况到明中叶后尤为突出,如给事中杨枝起奔走吏部,“以锄奸扶正为名,卖官纳赂为实”。嘉靖末年,陈志先巡按江西,“收赂数万”。大臣梁廷栋曾奏称:“朝觐、考满、行取、推升,少者费五六千金。合海内计之,国家选一番守令,天下加派数百万。巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐,多者至二三万金,合天下计之,国家遣一番巡吏,天下加派百余万。”
由此可见,监察官员已经成为地方的大害。明末,皇帝常有数年、数十年不上朝,官僚肌体严重腐烂,监察机关也随之沉沦。御史缺员不作补充,监察御史定制110人,到了明末,只剩下9人,六科给事中只剩下5人,缺员如此严重,日常的监察自然无从谈起,监察机构已经名存实亡。
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