廢標是政府採購實踐中經常遇到的一種情形。由於廢標意味著將現有政府採購流程推倒重來，一般情況下原有供應商都可以再次參與，引發的利益衝突不劇烈，所以無論是集中採購機構、代理機構，還是基層監管人員，往往容易對廢標掉以輕心。不過，廢標也不是每次都無風無浪，小廢標也可能帶來大問題。本文嘗試通過某廢標案例，分析廢標中存在的監管風險，並提出對策建議。
案例簡介
某單位採購IT系統硬件及集成項目，預算1.8億元，共分為九個包，採用公開招標方式採購。招標文件中要求九個包每個供應商都必須全投，但只能中標其中的一個包。招標公告中列明，如果供應商認為採購文件存在歧視性條款的，應在購買採購文件之日起7個工作日內以書面形式向代理機構提出。如供應商對質疑答覆有異議，可向同級政府採購監督管理部門投訴。該項目的招標文件不收費，不向中標供應商收取代理服務費。
項目經評標委員會評審，所有分包均廢標，理由是招標文件評分規則存在歧義。該項目吸引到60多家供應商參與，由於供應商耗費相當精力準備並打印了大量的投標文件，因此廢標引來了供應商的抱怨。項目廢標一週後，在解決了招標文件歧義問題後，又重新組織招標併發出招標公告。
分析與建議
1.8億元的大標因為招標文件的歧義而廢標，這不僅是對供應商前期投入的浪費，也讓採購人前期辛苦的招標籌備工作產出全無。這則案例帶來的問題值得引起政府採購從業者的關注。
1 重大項目的廢標需要格外謹慎
對照《政府採購法》第三十六條的廢標條件，其中並無因招標文件存在瑕疵就可以廢標的條款。按照《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十五條的要求，“評標委員會發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行，或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的，應當停止評標工作，與採購人或者採購代理機構溝通並作書面記錄。”
因此，發現招標文件存在瑕疵，專業的標準動作應該是暫停評審，封存相關文件，而不是簡單的廢標。在做完“停止評標工作”這個動作後，87號令第六十五條規定接下來的程序是，“採購人或者採購代理機構確認後，應當修改招標文件，重新組織採購活動。”換言之，在暫停評審而不是廢標的狀態下，投標文件均可以在投標有效期內保持有效。在採購文件技術要求未變而只是出現其他表述歧義的情況下，待採購人、代理機構澄清招標文件後，可重新發出要約邀請。此時投標人可以用同樣的投標文件重新發出新要約，這樣就避免了供應商重新大規模印製文件造成的浪費與無謂成本損耗。
如果採購人、代理機構修改招標文件後，供應商認為修改後的評分方法與其先前理解不同，決定退出，由於新的評審尚未開始，可以認定供應商屬於撤回而非撤銷投標文件。供應商的投標保證金可以如數返還，沒有沒收風險。
況且，由於採用的是暫停而不是廢標操作，新發出的要約邀請（招標公告）不必掛滿20天，這將有效提高招標效率。由於目前政府採購項目都已經進入到公共資源交易中心，很多地方交易中心的評標室比較緊張，如果採取暫停評審而非廢標的操作，在評標場地預約上也有時間和效率的優勢。
2 內控管理不能流於形式
招標文件中要求九個包每個供應商必須全投，卻只能中標一個包。這樣的約定，或許是怕出現供應商不足導致廢標的情況，然而事實上卻來了60多家供應商。由於投標的是計算機設備類的產品，代理機構如果在需求階段稍做調查，就不難判斷市場上的供應商還是較為充裕的。
需要特別指出的是，《招標投標法》第十八條第二款明確規定，“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人”。
本項目讓每個供應商必須全投九個包，已有違反此條法律規定的嫌疑。因此，如果相關機構在招標文件製作內控審核上有一套完整機制，或許就可以避免60多家企業九個包都做要求製作投標文件的情況，評分標準出現歧義這樣的低級失誤出現概率也將大大降低。
3 採購專業化發展任重道遠
招標文件評分標準出現歧義，如果專家認定歧義無誤的話，只能說明代理機構的水平不專業。同時，採購官制度尚未成型，採購人代表在前期招標文件審核時也未切實發揮糾錯作用。換而言之，之所以請代理機構，就是要依靠併發揮其專業能力。出現此等招標工作方面的瑕疵，代理機構難辭其咎。本項目中，代理機構的失誤給供應商帶來了不滿，很大程度上抵消了代理機構免費提供招標文件、代理費不由供應商繳納等優惠措施給供應商群體帶來的便利。
本項目中代理機構在招標公告中提出，如果招標文件有歧視性條款，供應商可提出質疑，這與相關法律規定還是有出入的。《招投投標法實施條例》第二十二條規定，投標人“對招標文件有異議的，應當在投標截止時間10日前提出” 。《政府採購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第十條、第十一條也做出了類似規定，潛在供應商依法獲取採購文件後，認為採購文件“使自己的權益受到損害的”，“應當在獲取採購文件或者採購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內提出”。本次項目公告卻直接把供應商可以質疑文件的理由侷限在歧視性條款上，由於採購文件歧義並不屬於歧視性條款，供應商很難依據公告內容去提起質疑，更遑論絕大部分供應商並沒有專業的法務部門，很難在此階段針對採購文件瑕疵提出質疑。制度設計上一個本可以修正採購文件瑕疵的機會，就被這樣白白浪費掉了。
類似事件也給監管部門提出了一個課題，在轉向事中事後監管的同時，是否應該推動給予採購代理機構市場以專業化評價，防止採購人盲人摸象式地選擇代理機構，減少採購人與代理機構的溝通對接成本。
這點在深化政府採購制度改革、推動區域集中採購機構競爭的背景下，更具意義。4 電子化採購推廣迫在眉睫
目前，各地均在公共資源交易領域推廣電子化招投標，但囿於既往操作的慣性、採購範本的缺失、異地網上評標等機制的不成熟，全面鋪開電子版仍需時日，這就導致了本項目中投標文件印製造成的大量資源浪費。
2019年5月，國辦出臺的《關於深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》再次強調，“推動公共資源交易從依託有形場所向以電子化平臺為主轉變”，“到2020年，電子化交易全面實施”。這種倒排工期，一方面是基於現實的迫切需求，另一方面也要求相關部門電子化平臺的建設與運營必須快馬加鞭。
5 契約精神的落實有待提高
上述案例中出現了由於招標文件瑕疵導致的廢標，代理協議有無相應追責條款呢？供應商因為招標方的原因導致廢標，其相關投入是否可以提出索賠？目前可能均是空白。契約精神不僅要求雙方要以誠實守信的精神完成契約，更要求雙方應當以負責任的態度締結契約，明確彼此權利義務。相關部門應以此事為戒，進一步細化相應條款，切實貫徹落實契約精神，共同維護政府採購市場的公平。
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