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疫情爆發，美國政府如何實施隔離？
作者：羅伯特·切斯尼（Robert “Bobby”Chesney）
法意導言
德克薩斯大學法學院的查爾斯·弗朗西斯（Charles I. Francis）法學教授兼學術事務副院長羅伯特·切斯尼（Robert “Bobby” Chesney）於2020年2月7日在Lawfare網站發表《隔離的權限:冠狀病毒入侵美國指南》（The Quarantine Power: A Primer in Light of the Coronavirus Situation）。本文對衛生隔離相關的美國法律問題，如隔離權力的法律依據出自何處、實施該權力應遵循什麼程序等問題作出了論述。
本文作者羅伯特·切斯尼（Robert “Bobby” Chesney）
時不時地，公共衛生領域會跨越國界，為我們所熟悉的《國家安全法》（譯者注：這裡指的是美國的《國家安全法》）提供依據。這種跨越，對於隔離而言則是必然的。考慮到圍繞2019- nCoV (即在中國武漢出現的新型冠狀病毒)出現的各式焦慮，以及美國政府已經開始因此援引隔離的做法，也許現在到了重新審視授權和限制隔離權力的法律架構的好時機。
（一）
隔離如何才能做到合比例
在開始討論法律的實質內容之前，我們來構建一下基本的理解，解釋通常意義上“隔離”的含義，以及為什麼實施隔離的時間和措施難以定奪。
你知道嗎？“隔離”這個詞來源於意大利語的“quaranta giorni”，是“40天”的意思。這是14世紀時威尼斯的一條規矩：當時有一艘船抵達威尼斯，當局擔心它可能攜帶瘟疫，於是指令這艘船必須停泊在那裡等待40天，如果船上每個人在40天過後都還保持健康狀態，到了那時候他們才能上岸。
當然，現在隔離的時間長度和那時已經有了很大區別，但這個威尼斯短語的版本已經進入英語的語言中長達幾個世紀。雖然具體內涵有所變化，但基本的思路是一樣的：在可能發生傳染的情況下，必須將潛在攜帶者的行動控制足夠長的時間，從而確認他們是否被感染。這種降低風險的方法非常有意義。但只有在馬匹走出穀倉之前（譯者注：類似中國的諺語“是騾子是馬拉出來遛遛（就會知道結果是什麼樣）”）將其付諸實踐，才會出現政策（和政治）上的兩難局面。
當局實施隔離的時間越長，隔離範圍越窄，傳染病攜帶者成為隔離網（the quarantine net）漏網之魚的風險就越大。在此，有一個尤其相關的例子，請參考疾病預防控制中心（CDC, Center for Disease Control）的《新發傳染病（Emerging Infectious Diseases）》雜誌即將發表的一篇文章，我在德克薩斯大學同事勞倫·安塞爾·邁耶斯(Lauren Ancel Meyers)和她的合作作者計算了接觸2019 nCoV病毒的人在中國在武漢實施隔離措施之前離開武漢的機會。他們已經確認：一個來自武漢（相比較來自於其他城市）的暴露人員更有可能進入128箇中國城市，包括5個非常大的城市。即使在政府擁有相對自由採取隔離這種不受大眾歡迎的行動，且並未面臨嚴重的政治或法律壓力的威權體制下，隔離也難以有效實施(尤其是在規模上)。
如果時機決定一切，那麼各國政府是否應該在第一次出現問題的跡象時就採取嚴格的隔離措施？這樣做可能會最大限度地發揮衛生健康上的保護作用，但在一個自由的社會里，通常情況下實施隔離不算是一個現實的選擇。干預越早，公眾就越不可能對於這種疾病所造成的危險產生廣泛的認識，因此，隔離造成的成本和負擔就越有可能引發反彈（backlash）。此外，干預越早，批評者就有越多的空間，從而揣測威脅也許被誇大了——這麼做也許不公平（成也早期隔離，敗也早期隔離)，但也可能相當公平。
可以說，任何一個人對於這種兩難境地都應該是熟悉的：如果政府懷疑某人可能在未來參與恐怖主義活動，但此人目前尚未參與這類襲擊，那麼政府是否應該以及何時進行干預、對這個人進行逮捕。在這種情況下，降低假陰性的風險會增加假陽性的風險，反之亦然。在不確定的情況下，迅速採取大規模隔離措施有時也具有類似的性質，即在“行動的危害”和“不作為的潛在危險”之間進行權衡。(應當明確，防範恐怖行為的情景，在道德層面的判斷上會出現完全不同的情況，而且通常對被隔離者造成更長時間的、更嚴重的後果。)這兩種情況都有可能導致官員作出不公正的決策，他們可能會感到壓力，要求採取引人注目的措施，從而表明他們對這一威脅的關注和認真參與。
所有這些都表明，我們應該仔細關注由什麼主體來作出隔離的決定、在什麼基礎上允許作出決定，以及如何對這些決定提出質疑。那麼，現在讓我們來審視一下法律框架，並尋求這些問題的答案。
（二）
法律依據
|我們談論的是（美國）各州法律還是聯邦法律?
兩者都有。保護公共健康的立法能力一直是州政府權力的主要內容(傳統理解中，屬於各州的“警察權”明確提及保護公共健康等內容)。在這篇文章的最後，我會對關於各州及其隔離權力的內容進行探討。但首先讓我們談談聯邦隔離的權力。
|請解釋一下聯邦的隔離法如何運作。
重中之重的問題是：聯邦政府從哪裡獲得這種權力?一方面，《憲法》第一條第八款列舉的國會有限立法權並不包括明確提及（在疾病或其他情況下）保護公共健康的條款。如上所述，無論是在美國的建國時期還是此後很長一段時間內，人們都期望各州至少在國境內實施隔離(我們可以稱之為“內部隔離（internal quarantines）”，而不是“邊境隔離（border quarantines）”（適用於試圖進入國境的人員）時解決公共衛生問題。另一方面，第八款確實授予了國會同時管理外國商務和州際商務的權力。儘管對於這些商務當局可以擴展到何種程度還存在爭議，但至少從一定程度上而言，聯邦政府的內部隔離授權確有法律依據。第二次世界大戰期間，最高法院1942年對威卡德訴菲爾伯恩（Wickard v. Filburn）案的判決發佈後，州際貿易當局的範圍擴大，這一點變得更加明確。
威卡德事件發生兩年後，國會通過了《公共衛生服務法案（the Public Health Service Act）》，這是一項廣泛的公共衛生重組法案，其中包括一個至今仍存在的隔離框架。當時，聯邦邊境隔離機構已經建立，但聯邦政府的內部隔離機構在軍事領域之外則是另一碼事。然而，威卡德之後，聯邦立法建立檢疫機構的理由似乎更加堅定。《公共衛生服務法案》的隔離規定在當時的背景下確實被理解為與戰爭有關，誠然如此，但還有更豐富的內涵。以下是一位同時代的觀察家對結果的解釋：
除了在進入美國的地點（如邊境、港口等）拘留病毒感染者的傳統權力之外，《公共衛生服務法》還賦予了一種類似的權力，即逮捕、拘留和檢查特別可能造成疾病在各州之間傳播的某些感染者，或在戰爭期間感染軍隊或戰爭工作者（war workers）的人，而這種權力的存在以前是有疑問的。這種權力類似於人們所熟悉的國家和地方衛生官員的隔離權力，目前不會對性病以外的疾病行使這種權力;但這項權力提供了一種潛在的權能，可以防止戰後期間可能帶到美國的新感染。
簡而言之：擔心性病會減少軍隊的人力，可能是制定明確聯邦政府“內部”隔離機構的立法的直接原因。但是，即使在歷史上，人們也期望這一權力可以發揮更廣泛的作用。當代觀察家們從歷史的起源於海外戰爭狀態的檢疫部門採取的疾病預防措施中找到了一定的參考價值。
今天，這一授權被編纂為《美國法典（U. S. Code）》第42編第264條。以下是其工作方式：該法典一開始就為了防止來自國外或者各州之間的傳染病授予了行政法規的立法權。這些行政法規可以規定包括扣押和拘留（檢疫或隔離）人員的權力，但僅涉及那些滿足了聯邦標準要求的疾病。
該法典闡明檢疫權的行使包括兩種情況。第一種情況涉及任何進入該國的人，即邊境檢疫當局擁有廣泛的權限：隔離區可用於進入美國或者其財產與美國有所聯繫的人（參見《美國法典》第42卷第264（c）節）。第二種情況是內部隔離的授權，範圍較窄。在這種情況下，只有在合理地認為某人處於“合格狀態（qualifying state）”時，法規才能授權對其進行逮捕和檢測，這意味著他們已經感染、處於感染的可傳染階段或至少處於感染前階段。此外，還必須有合理的理由相信，該人正在(或即將)越過州界線，或者該人可能感染正在移動的其他人(最後一條很容易滿足)。
|按照聯邦當局的要求可以實施隔離的疾病有哪些？
自1940年代以來，根據《公共衛生服務法》的授權，一系列行政命令陸續出臺，將各種疾病列入符合聯邦隔離當局資格的名單。隨著時間的推移，符合條件的疾病清單從鼠疫和天花擴大到出血熱（第12452號行政命令）、 SARS （第13295號行政命令）和具有大流行潛力的流感(第13375號行政命令)。然後，在2014年，奧巴馬總統發佈了最新的第13674號行政命令，該命令以更廣泛的措辭擴展了SARS非典型肺炎特有的措辭，抓住了可能出現類似但截然不同的呼吸系統綜合症的可能性，這些症狀有可能導致大流行性傳播模式或高死亡率。2014年這份行政命令的擴張是覆蓋2019 nCoV的。
|細節：執行聯邦隔離機構的法規實際上說了些什麼?
以下為《聯邦法規法典（Code of Federal Regulations） 》第42卷第70部分(42 C. F. R.70)中需要注意的一些細節:
01
誰來做決定?
根據第42 C. F. R.70.6條，簽發檢疫令(或隔離令、或有條件的放行令) 的實際權力授予疾病控制與預防中心（CDC）的主任。目前，主任由羅伯特·雷德菲爾德（Robert Redfield）擔任。如果幾個月後，他的名字家喻戶曉，那就是一個很不好的兆頭了。
02
決定簽發聯邦檢疫令的標準
如上所述，簽發聯邦檢疫令的標準根據具體情況決定。
03
主任需要作出解釋嗎？
是的。根據第42 C. F. R.70.14條，主任的命令不僅必須指明被隔離的人或團體，還必須 “解釋主任合理相信此人處於檢疫傳染病合格階段的事實依據” 。42 C. F. R.第70.14 (a)(3) 款同理，主任必須解釋認為被隔離的人或團體符合跨州流動或與將這樣移動的其他人接觸的法定要求的依據。參見第70.14 (a)(4)條。
04
被隔離者是否能對決定提出質疑
首先，條例本身要求主任在72小時內重新考慮這一情況，無論被隔離者是否質疑（42 C. F. R.第70.15節）。
其次，條例第42 C. F. R.70.16條授權被隔離者在重新評估72小時後要求對主任的決定進行 “醫學審查（medical review）” 。該審查考慮了兩個事實問題：第一，是否真的有合理的依據相信此人感染了疾病；第二，此人是否處於該疾病的合格階段(易感染或已被感染)？醫學審查由主任選擇的專門醫務人員(可以不是醫師)進行。被隔離者可以獲得律師、醫師等幫助提供的醫學證明和其他證據。如果被隔離者經濟條件不好，主任可指定一名公益代表協助其工作。條例中規定了額外的程序性權利。需要注意的是，凡可能存在規模問題的，法規都考慮對其進行合併評審。
最終，醫學審查員向主任提出一份詳細的書面建議。被隔離者可以向主任對醫學專家的發現和建議以書面形式提出異議。主任可以第二次決定是否改變該隔離者的隔離狀態。
05
司法審查情況如何?
這些規定並不是為了防止人身傷害訴訟或類似的訴訟。事實上，他們明確表示，他們不限制聯邦審查的途徑。但是，如果剛才描述的程序對被隔離者不利，有沒有可能與聯邦法官達成一致？不盡然。的確，人身保護的管轄權是存在的，但要讓被隔離者要想取得勝訴十分困難。關於程序性正當程序的質疑值得強調的是，政府的利益在這種情況下極為重要，錯誤釋放被隔離者的後果是嚴重的，上述程序涉及到實質性的考量，相對來說，隔離的最長期限可能很短。馬修斯訴埃爾德里奇（Mathews v. Eldridge）的平衡分析幾乎肯定會在類似案例中有利於政府。事實上，很難想象這場訴訟會在隔離令到期之前繼續下去。
當然，如果政府在走所需程序時雜無章法，或者以此作為藉口，那可能就是另一回事（特別是如果隔離令延長到足以引發訴訟的程度）。如果檢疫令的範圍存在某些不可辯駁的歧視性問題(例如，指令對具有特定種族特徵的人進行檢疫，但對感染風險類似的人則不進行檢疫)，情況也是如此。
另一種可能性是被隔離者發起對《行政程序法（Administrative Procedure Act）》的挑戰，對 CDC主任的最後決定提出異議。
| 對不服從行為的懲罰是什麼?
如果被判定違反檢疫令，該人員可被判處一年以下有期徒刑（參見《美國法典》第42編第271 （a）條）。
| 各州的檢疫法律情況
在談論完上述問題之後，還必須強調的一點是，傳統上內部隔離是由各州的州政府而非聯邦政府實施的。每個州都有這樣的隔離法律。在全國立法機構會議（The National Conference of State Legislatures）上可以找到各州檢疫法圖表。
翻譯文章：
Robert “Bobby” Chesney, The Quarantine Power: A Primer in Light of the Coronavirus Situation, Lawfare, February 7, 2019
網絡鏈接：
https://www.lawfareblog.com/quarantine-power-primer-light-coronavirus-situation
譯者介紹：董嶺曉，上海對外經貿大學法學院2018級國際法學（國際經濟法方向）研究生，現為法意讀書編譯組成員。哪有什麼勝利可言，挺住意味著一切。
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