PPP作為基礎設施和公共服務領域的一種創新投融資模式，對促進全國各地的城市建設發展以及公共設施項目的提質增效發揮了巨大的作用。但隨著2017年財辦金〔2017〕92號文、2018年財金〔2018〕23號文等多則監管新政的出臺，導致大量“問題”項目被清退出庫。就退庫且提前終止的項目，社會資本方、項目公司更加關注的是PPP項目終止後如何清算，PPP項目公司清算與普通公司清算有什麼不同， PPP項目清算中應當注意哪些問題。針對上述問題，筆者將從以下幾個方面談談自己的看法。
一、PPP項目公司的概念及特點
國家財政部《PPP項目合同指南(試行)》(財金〔2014〕156號)中明確指出，項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低於50%、且不具有經營管理權。
PPP項目公司是為PPP項目的實施成立的公司，是PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目的具體實施，除了PPP項目外項目公司並不從事其他經營。在股權鎖定期內，社會資本方不得將其在項目公司擁有的股權或權益對項目公司股東以外的第三方進行全部或部分轉讓。項目公司作為項目建設的實施者和運營者而存在，也常常被稱作“特殊目的載體”（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV），目前尚未有文件明確規定項目公司的類型和組織形式，但是已成立的PPP項目公司，多為有限責任公司。PPP項目公司與其他公司一樣雖然也依據《公司法》設立，但與其他公司不同，PPP項目公司在股權轉讓、經營範圍上都受到限制，項目公司社會資本方不能像普通公司一樣可以隨意轉讓股權或從事其他經營，具有其行政和民事的特點，故與在很多方面與普通公司有所不同。
二、PPP項目公司的清算
（一）引起PPP項目公司清算的原因。
PPP項目公司清算的原因大致分為：項目合作期滿社會資本方正常退出的清算和因種種原因項目提前終止而進行的清算。本文所述的清算，僅指項目提前終止的清算。提前終止的清算又分為項目公司仍然存在的清算和項目公司解散的清算。如社會資本方違約導致項目提前終止，各方針對項目公司已實施的行為進行清算，清算後原有社會資本方退出，新的社會資本方加入，項目公司仍然存在。又如因相關文件的出臺，導致原有PPP項目不符合現有文件的要求，不宜在適用PPP模式，PPP項目公司失去存在的意義，從而項目清算並解散項目公司。從一定意義上來講，項目清算是公司解散清算前提和基礎，但項目清算並不必然導致項目公司的解散。
另外，項目的清算又分為“雙方協商一致，終止項止協議，解散項目公司的清算、因政府方原因導致提前終止協議的清算、因社會資本方原因導致提前終止協議清算、不可抗力導致提前終止的清算。
1、雙方協商一致，終止項目協議，解散項目公司的清算。
PPP項目週期長、跨度大，在PPP協議履行過程因種種原因導致項目無法繼續履行，合同目的無法實現，經雙方協商一致，同意終止協議，解散項目公司，從而對項目進行清算。
2、因政府方原因導致提前終止協議的清算。
（1）因上級政府或本級政府決定，不再採用PPP模式；
（2）因政府方前期工作存在問題，項目無法繼續提前終止；
（3）政府方未按合同約定向項目公司付費或提供補助達到一定期限或金額的，社會資本方要求終止項目合同從而解散項目公司的；
（4）其他政府方違反PPP項目合同項下義務，並導致項目公司無法履行合同的情形。
3、因社會資本方原因導致提前終止協議的清算。
（1）因材料上漲、環保等原因導致項目嚴重超概算、超總成本，社會資方資金缺口過大，無法繼續維持，合同目的無法實現；
（2）社會資本方或項目公司因融資問題引起工程建設延期至合同目的無法實現；
（3）社會資本方或社會資本方聯合體一方解散或破產的；
（4）社會資本方或項目公司因違反法律法規規章規定遭受處罰；
（5）社會資本方或項目公司未履行PPP項目合同等法律文件的約定義務，構成根本性違約；
（6）其他違反PPP項目合同項下義務，並導致項目公司無法履行合同的情形。
4、不可抗力導致提前終止協議的清算。
不可抗力是指雙方在簽訂PPP合同時不能合理預見的、不能克服和不能避免的事件或情形。《合同法》第九十四條規定“因不可抗力或對方當事人預期違約、遲延履行或根本違約等情形，當事人可以解除合同。”不可抗力事件的發生並不必然導致PPP項目合同的終止，協議雙方均有做出積極補救的義務，同時秉承誠信、平等的原則進行協商,若雙方達成一致的繼續履行協議的意見,則繼續履行PPP合同；若雙方未能達成一致意見，則任何一方都有權按照PPP項目合同約定終止合同。
（二）PPP項目公司的清算方式
1、PPP項目公司的解散以自行清算為主，特別清算和破產清算為輔。
公司清算是指公司解散後，為最終了結現存的財產和其他法律關係，依照法定程序，對公司的財產和債權債務關係，進行清理、處分和分配，以了結其債權債務關係，從而消滅公司法人資格的法律行為。公司除因合併或分立而解散外，其餘原因引起的解散，均須經過清算程序。公司清算分為自行清算、特別清算和破產清算。自行清算指公司依法自行組成的清算組，按法定程序進行的清算。特別清算是指公司在普通清算過程中，出現了顯著的障礙或發現其債務有超過其實有資產的可能時，依法由法院和債權人進行直接干預和監督的清算。破產清算指公司因不能清償到期債務被宣告破產後，由法院組織清算組對公司財產進行清理、估價、處理和分配，並最終消滅公司法人資格的清算。在破產清算中，法院和公司債權人直接參與公司清算。
公司解散就會引起清算，結合目前的實務及上述規定，PPP項目公司的解散以自行清算為主，特別清算和破產清算為輔。
2、PPP項目公司和普通公司一樣可以適用《公司法》的相關規定依法解散。
《公司法》第一百八十條規定“公司因下列原因解散：（一）公司章程規定的營業期限屆滿或者公司章程規定的其他解散事由出現；（二）股東會或者股東大會決議解散；（三）因公司合併或者分立需要解散；（四）依法被吊銷營業執照、責令關閉或者被撤銷；（五）人民法院依照本法第一百八十二條的規定予以解散。” PPP項目公司的解散同樣適用該條規定。
3、PPP項目公司可以適用《企業破產法》的相關規定依法破產。
《企業破產法》規定“企業法人(債務人)不能清償到期債務，並且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，債務人可以向人民法院提出重整、和解或者破產清算申請。債務人不能清償到期債務，債權人可以向人民法院提出對債務人進行重整或者破產清算的申請。企業法人已解散但未清算或者未清算完畢，資產不足以清償債務的，依法負有清算責任的人應當向人民法院申請破產清算”。 PPP項目公司在採用證券、基金等形式從第三方進行融資時，多以項目收益設立擔保，如果出現項目公司解散清算，很可能導致項目公司資產無法清償融資所帶來的債務，符合上述條件的，依法負有清算責任的人應當向人民法院申請破產清算，此種方式的清算在PPP實務中目前尚未發生。
三、PPP項目的清算程序。
1、成立清算組。
政府方、項目公司以及社會資本的清算工作組是終止合同的核心，在各自設定階段工作小組後，首先需要確定清算工作組的授權範圍、工作職責、內部分工及工作的時間安排流程。
2、項目公司報送終止方案。
PPP項目終止後，項目公司應制作書面的終止方案，方案應包含以下內容:提前終止補償款的結算方式、提前終止補償款的支付時間、已完成工程的移交、項目公司中雙方股東委派人員的安排、項目公司存續期間的人員工資及必要支出的日常經營管理費用計算、項目公司股東退出的方式等內容。方案製作完成後，項目公司應當將終止方案報送給政府方審核。
3、政府方提出清算方案。
政府方成立的清算組就項目公司報送的結算材料、已完成工程量、與第三方所簽訂合同、融資合同、已完成項目投資進行分析，根據項目合同的約定提出清算的具體方案，包括:根據已完成工程量及項目合同個參與方在履約合同過程中的責任承擔計算出具體的補償款項，政府財政收支情況的政府補償安排，並明確要求項目公司與銀行或貸款人協商放貸時間與提前終止補償款支付時間匹配問題等內容。
4、最終達成終止協議。
政府方清算組與項目公司就提前終止方案中的內容進行正式談判，在確定最終談判結果後，製作談判備忘錄並達成提前終止協議，協議明確提前終止的合意、提前終止補償款的額度和支付方式及提前終止資產、人員、項目公司存續等問題。
5、各自履行終止協議的義務，依法進行清算。
政府方和項目公司根據提前終止協議履行各自義務，在提前終止補償款得到妥善處理後，項目公司按照《公司法》和公司章程規定進行清算結算。
總之，針對退庫後，因客觀原因無法繼續採用PPP模式推進的項目，應當根據項目所處的階段、提前終止產生的原因來認定責任，並根據已發生的投資額、已完成的工程量以及提前終止項目可能造成的實際損失等因素合理確定補償標準。同時，雙方在清算過程中，還應兼顧對社會公共利益可能產生的影響，以及銀行等項目融資方的合理訴求，妥善處理政府、社會、企業利益關係。
四、PPP項目清算實務中的有關問題
1、對項目終止的責任認定。
對於已經簽署項目合同且在實施階段的項目，應按照已簽署的PPP項目合同中約定違約責任予以處理。例如由於項目公司原因導致該本項目最終未能完成融資而被退庫的責任應全部由社會資本方來承擔，其應對政府方承擔違約責任。若是政府方負責的項目前期徵地拆遷工作、土地平整工作遲延導致的項目不具備開工建設條件，此時導致的停工、窩工損失、建設期利息等損失及由此造成的金融機構停貸的不利後果均應由政府方承擔。如政府方與項目公司都有過錯的，雙方協商確定責任承擔比例，或互不追究違約責任。
2、準確認定已完工的工程量。
政府方或社會資本方應在合同解除後及時讓項目公司向施工單位發出停工通知，項目公司將已完成項目投資的工程結算資料及相關合同等資料提交作為辦理結算的依據。為保障社會資本方的利益，社會資本對於結算工作應提前做好相關準備工作，包括工程資料的整理，認價、認量等工作，並積極與政府方簽訂結算協議，明確結算款的支付方式和支付期限。
認價認量工作應注意的問題：
工程計量一般以施工合同約定的計量原則或政府方、監理批覆的計量原則進行。對於合同外的新增項目的計量，社會資本方應積極與政府方、監理協商，及時確定計量方法。一般情況下，項目部在單位工程、分部分項工程施工前或實施後，進行施工簽證或計量簽證，對計日工進行簽證；若未簽證的，應當與監理、政府方溝通補充簽證。
對設計變更新增項目的，項目部應當依據變更圖紙編制新增項目單價提交審批；對於政府方、監理書面指令的合同外項目，編制項目單價後提交審批；對於政府方、監理口頭指令的合同外項目，編制通知單、聯絡單或報告等形式要求其書面籤認。
3、簽署結算協議，及時辦理結算
完成認價認量工作後，雙方應及時簽署最終結算協議，固定項目工程量及價格，並約定還款形式。結算協議最核心的內容，即是確定實際投資金額以及清算總金額。並報政府審批同意。
4、履行結算協議的約定
雙方簽署了結算協議後，基本上對清算總金額達成了一致，但地方政府出於自身財政能力的考慮，無法一次性安排財政資金進行支付，可以採用以下解決方式：
（1）分期支付。
政府方按照一定比例在未來一年年至三年內完成支付，如按照4：3：3比例或雙方商定的比例在未來多長時間內償還。該方案考慮了政府方的支付能力較為常用。
（2）資源置換。
基於政府方的財力，社會資本方也可以通過該資源的收益來彌補終止項目的損失，如將土地使用權出讓給社會資本方，由社會資本方在該地塊上自行開發，獲得收入等方式。
政府與社會資本合作的終止或項目的最後清算都是PPP項目推進過程中不可避免的必然現象，尤其是此次“新冠肺炎疫情”的發生，也給一些正常推進的PPP項目帶來了一定的終止的風險。如何做好項目終止以及項目清算的後續工作，不影響項目依法的正常推進是我們應該認真思考和好好把握的。
朱靜
江蘇義行律師事務所主任，財政部PPP專家庫法律專家、江蘇省財政廳PPP專家、中央財經大學政信研究院PPP智庫專家、PPP名人堂專家、徐州市財政局PPP專家、江蘇省律師PPP培訓師，多家上市公司獨立董事。著有專著《政府（實施機構）PPP項目實務操作指南》、《PPP與法律諮詢》。
韓穎
江蘇眾聯成事務所高級合夥人，徐州市政府法律專家庫成員，徐州市政法委法律專家。
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