一、大灣區是什麼？
今年是中國改革開放40週年紀念。我們可以把這40年稱為“當代中國”。如果這樣，當代中國的開放就是從廣東開始的，就是從沿海經濟開放特區開始的。在眾多的沿海開放特區中，深圳是典型的代表。這是一個從一個小漁村到世界大都市的成功故事。40年前，沒有任何人會想到“北上廣”三大一線城市會演變成今天的“北上深廣”四大城市。
這個成功故事背後也折射出了中國複雜的政治史。從早期“新租借”理論到20世紀90年代的要廢除“特區”，開放過程中的多元聲音從來就沒有間斷過。當然，這些不僅僅是來自學者或者政策圈的不同聲音，而是反映了不同社會力量的較量。也就是說，一不當心，特區的發展方向就會出問題。在今天尤其如此。中國總體上還是一個比較貧窮的社會，民粹力量的社會基礎雄厚，稍加不注意，就很容易逆轉事物發展的方向。
我們要從這個背景來看今天的粵港澳大灣區。我們可以至少從兩個層面來看問題。
第一，就珠三角本身的發展來說。大灣區可以說是開放4.0版。20世紀80年代的開放可以說是1.0版，90年代初鄧小平南方談話之後珠三角很快成為世界製造業中心，那個時代可以說是2.0版。但把“世界製造中心”改稱“世界組裝中心”更為科學。2008年世界金融危機之後，廣東實行“騰籠換鳥”政策，這之後可以說是3.0版。現在要進入了4.0版了。“騰籠換鳥”的過程很痛苦，但這麼幾年下來，取得了很大的成就；並且，這一政策也是客觀條件所需。
那麼，之前從1.0版到3.0版具有怎樣的共同特徵呢？認識這些特徵很重要。認識到這些特徵才會意識到4.0版的重要性和必要性。
1. 進步的漸進性。較之其他地區，這個區域一直在進步。儘管進步有時快，有時慢，但沒有退步過。進步的速度既取決於內部環境的變化（例如意識形態、領導層變化、勞動生產要素等），也取決於外部環境的變化（例如97-98年亞洲金融危機和2008年世界金融危機）。
2. 經濟形態以加工業為主體。從八十年代的“兩頭在外”到今天，這個形態沒有本質性變化。加工業使得珠三角吸收消化了大量的農民工，造就了中國新一波工業化。但從國際經濟體系的角度來看，則造成了一個依附性工業體系。顧名思義，加工業就是為他人做加工的。這就是為什麼說珠三角是“世界組裝中心”更為確切。加工業的發達解釋了原創性技術少而又少。即使深圳是今天中國最為發達的創新型城市，但大多創新還是停留在應用層面。應用就是對西方原創性技術的應用。很容易理解，應用就是對原創技術的依附。
3. 附加值較低。加工業主要利用的是中國廉價的勞動力和土地成本。在早期，勞動力和土地成本比較低的時候，產業的附加值比較高。但到現在，很多企業所能夠賺取的利潤越來越微薄，可持續性成為大問題。
4. 制度現代化不足。經濟現代化並沒有導致各方面體制的現代化。相反，因為現行體制在很長一段時間裡發揮了正面的作用，到現在已經成為經濟進一步發展的阻力。確切地說，珠三角的政府比較“親商”，“親商”推進經濟發展；但“親商”政府掩蓋了政府本身也需要轉型這個事實。很多地方政府都有所改革，但沒有大的結構性改革。受制於總體大環境，地方層面的進步和更高層級的進步不能配合，結果地方只能半途而廢。
5. 從城市化的角度來看，存在著兩個特徵，即大城市化過度，小城市建設不足；城市化過度，鄉村建設不足。這是中國城市化的通病。我覺得，中國城市化的設計者主要是經濟學家和工程師。前者看重的是經濟效益，而後者論證的則是技術上的可行性。城市越大，經濟交易越頻繁，GDP就越高。政治人物也往往看重政績，但忽視了環保、社會公平、社會穩定等問題，發展不可持續。今天，大城市規模越來越難得到控制，中小城市情形惡化。
第二，就大灣區的發展來說，今天已經進入3.0版。香港97年迴歸祖國，澳門99年迴歸祖國，大灣區成功進入“一國兩制”的1.0版。但迴歸並非“迴歸”的結束，而是“迴歸”的開始。所說的“迴歸”就是從英國人和葡萄牙人手中的“迴歸”，而香港人和澳門人的“迴歸”則剛剛開始。一回歸就出現政治認同問題，並且越演越烈。為了解決圍繞著政治認同的一系列問題，大灣區進入了以“更緊密貿易安排”為核心而展開的2.0版，主要是想通過經濟利益分配的方法來淡化甚至解決政治認同問題。不過，2.0版在解決了一些問題的同時，產生了更多的問題。在我看來，主要表現在幾個方面。
首先，社會分化和收入差異加大。這是全球化時代的普遍現象。但就香港來說，全球化的影響要置於和內地的經濟關係來討論。“更緊密貿易安排”的好處主要流向了少數進入這個“安排”的群體，而大多數人沒有得到足夠的好處，有些甚至受到負面的影響。同時，內地本身的富人也湧入香港，儘管他們對香港的發展也做出了貢獻，但對香港的中產階級產生了“擠壓”效應。雙邊的這種互動也導致了社會層面人與人之間的摩擦，認同問題更為突出。
其次，雙邊對等關係。為了尊重香港，北京和香港基本上處於對等談判狀態。但這裡所能產生的問題是可以預測的。因為這對關係的高度不對稱，香港很難消化來自內地的壓力，儘管內地已經非常剋制。再者，因為是對等談判，一到香港，馬上就轉換成為政治。一旦成為政治，意識形態化不可避免，不但很難推進兩者的關係，更惡化著認同問題。
再次，“好意成不了好事”，反而惡化問題。對內地來說，所有這些安排是為了香港的利益，但為什麼香港的一些人不接受呢？這導致了對“一國兩制”的重新解讀。從前，人們一直以為“一國”和“兩制”是平衡的，但現在的解讀是“一國”優於“兩制”，“兩制”是“一國”之內的，因此“兩制”應當服從“一國”。不過，在原則和理論上釐清兩者的關係並不等於在實踐上理順了兩者關係，原則和理論很難解決兩者關係之間的諸多重大問題。
不管從哪一角度來看，粵港澳大灣區的確立表明“一國兩制”現在要進入3.0版了，即大灣區時代。大灣區就是把珠三角的下一步發展和香港、澳門下一步的發展一同來考量。從這個角度來說，我們把大灣區稱為“內部版歐盟”。
二、大灣區不僅僅是什麼？
珠江三角洲是中國最重要的經濟區域，而香港和澳門不僅僅是經濟概念，而且也是政治概念，這些都說明了大灣區改革的成本很高，政策不能失敗，只能成功，否則就會影響整個國民經濟。也就是說，大灣區的改革只能做加法，不能做減法。
如果說大灣區是“內部版歐盟”，那麼大灣區具有經濟、政治和社會各方面的含義。從這個角度來說，我們要提出“大灣區不僅僅是什麼？”的問題。提出這個問題很重要，它會提醒人們在推進大灣區建設的時候，要避免可能出現的差錯。
第一，大灣區不僅僅是經濟項目。大灣區自然要通過全方位的整合來推進灣區的經濟發展，以實現灣區的可持續發展。但如果把灣區僅僅視為一個經濟發展項目，那麼灣區的整合必然很難實現，最終反過來會制約經濟的發展。這些年來，粵港澳三地也一直在努力推進三地的融合，但為什麼三地融合非常有限，遠遠不及由主權國家組成的歐盟？這主要是因為各地政府都侷限於一些經濟發展項目，而忽視了體制上的整合。在沒有體制創新的情況下，經濟發展項目很快就會遇到瓶頸的。
第二，大灣區不僅僅是交通上的互聯互通。大灣區內部的整合最容易被簡單理解成交通設施的互聯互通。這種物質意義上的互聯互通自然很重要，但更重要的是制度上的互聯互通。因為地方政府沒有權限來做制度上的互聯互通，他們因此只能把重點放在交通意義上的互聯互通。但是，如果沒有制度上的對接和互聯互通，交通意義上的互聯互通又能做什麼呢？例如港珠澳大橋是典型的交通互聯互通，但如果沒有歐盟那樣的通行制度，誰來使用這座大橋呢？又如港口和航空港之間的互聯互通，但如果沒有三個關稅區之間的對接，如何實現貨物自由通行呢？
第三，大灣區不僅僅是區內11個城市之間的合作，而更是企業、社會之間的合作。大灣區的主體是市場、是企業、是社會。當我們討論大灣區的合作時，往往想到的是政府之間的合作，而其他方面的合作被視為是次要的。實際上則不然。在大灣區內，真正影響甚至阻礙灣區內合作和整合的便是政府的行政權力。從政府來說，灣區內不僅僅是“一國兩制”，而是“一灣十一制”，就是說11個城市都有自己的體制。如果政府成為灣區整合的主體，那麼整合和融合可以推進一些，但不會有很大成功的可能，到了一定的階段就會出現瓶頸。如何克服這種來自行政的阻力呢？要克服來自行政的阻力還是要依靠行政力量，即誰來統籌大灣區的問題。
第四，大灣區不僅僅是特大城市群，而是要分散性城市群，實現均衡發展。不可避免的是大灣區內的各個城市尤其是主要城市包括廣州、深圳和香港都會來爭搶“老大”的位置。這種現象在“大灣區”概念提出來之後實際上已經在發生。儘管大灣區內各個城市比較優勢不同，會形成自然的等級性，但這並不意味著所有資源都要置於這些主要城市。把資源集中在幾個主要城市的做法已經導致了無窮的問題，主要是大城市的規模失控，而中小城市則發展不起來，甚至衰落。大灣區既要追求基於比較優勢之上的合理勞動分工，又要追求均衡的發展，尤其是社會公平，這樣才會實現可持續的發展。
三、大灣區與中國的未來
那麼大灣區對中國的未來可以有什麼樣的貢獻呢？如上所說，當代中國改革開放的歷史離不開廣東。廣東人也一直自稱是中國改革開放的“排頭兵”和“先行者”，並且引以為驕傲。正如40年前，今天內外部環境變化的表明中國又處於一個改革開放的關鍵時期。廣東如何繼續扮演“排頭兵”和“先行者”的角色呢？廣東要做什麼才能扮演這個角色？廣東如何和香港和澳門一起來扮演這個角色？這些問題都是沒有現成的答案，需要人們的探討。不過，如果從中國所面臨的內外環境出發來定位大灣區未來的發展，那麼如下四個方面不僅不容忽視，而且應當是人們追求的方向。
第一，一個世界級經濟平臺。把大灣區建設成為世界級經濟大平臺，既是灣區內部可持續發展的需要，也是對急劇變化的中國國際環境的回應。
就灣區內部來說，無論是廣東本身還是香港和澳門都面臨可持續發展的挑戰。如前面所說，廣東進入開放3.0版以來，儘管取得了一些成績，但未來發展動力不足。數量型經濟增長已經遇到瓶頸，而質量型經濟增長模式有待發展。香港和澳門也如此，自迴歸以來，大多數產業已經轉移到珠三角，本地產業結構單一，技術創新既乏力又缺少空間。灣區的融合就是要突破三地現在的瓶頸，把經濟提升到一個新的臺階。歐盟的歷史表明，整合和融合能夠有效促進經濟發展。歐盟能夠做到，為什麼“一國兩制”下的大灣區不能做到呢？
就外部環境來說，中國目前面臨著越來越嚴峻的國際經濟形勢。美國全面實行貿易保護主義和經濟民族主義，對中國進行貿易戰。儘管貿易戰既非中國發動、在很大程度上說也是不可避免的，但中國必須避免中美貿易全面脫鉤的情況。原因很簡單，中美貿易一脫鉤，那麼中美關係就很有可能演變成為昔日美蘇冷戰狀態，這對國際政治和中國本身的衝擊將是巨大的。在美國不歡迎甚至禁止中國到美國投資的情況下，唯一的方法就是中國通過自己“單邊”的開放政策，吸引和留住美國的資本。中國最近宣佈的一系列開放舉措就反映了這個方向。不過，要實現這個目標，中國需要做很多事情。其中，中國需要構建幾個大的經濟平臺，就如改革開放初期的經濟特區。粵港澳大灣區就是這樣一個經濟平臺。平臺必須具有強大的吸引力來吸引外資。這既是中國避免和西方發生冷戰所需，也是中國的質量型經濟發展所需。
第二，一個南方共同市場。建立南方共同市場也是實現內部可持續發展所需。發展既需要來自外部的競爭，更需要來自內部的競爭。中國近年來發展動力不足，一個主要原因就是內部競爭動力不足。在學術界，人們往往把地方政府之間的競爭視為是經濟發展的一個重要動力。中國現在已經形成了京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等幾個大經濟板塊。人們也可以把這些經濟板塊理解成為大經濟平臺。要實現可持續發展，這些經濟板塊之間的競爭非常重要。這些板塊之間存在著很大的差異，差異化便是進步的動力。很難對這些板塊實行統一的經濟政策，也不能用行政權力來促成這些板塊的一致化。相反，必須強化這些板塊之間的競爭。
在中國，往往出現一個奇怪的現象，即沒有外來的壓力就不會有進步。問題在於我們要等外來的壓力嗎？外在的壓力，就如今天的貿易戰，對付不好往往就會演變成災難。近代以來日本進步的動力表面看來自外力，但實際上是內力。來自外部的壓力不可避免，需要理性應付，但創造內部競爭機制更為重要。如果內部失去了競爭，那麼進步就會缺失動力。
人們往往擔心內部的競爭會導致權力過度分散，從而影響國家的統一。就歷史的經驗來說，的確是這樣。但今天的條件已經不可同日而語了。高度集中的中央制度構架，中央牢牢控制著的人事任命權，便利快速的交通、互聯網和社交媒體等等已經賦權中央政府。傳統意義上的“分”在今天已經不可能。相反，今天人們應當所擔憂的是過度的集中所能導致的地方競爭的缺失。
第三，一個全方面制度現代化的樣本。大灣區建設不僅僅是經濟發展，更是國家現代化所需。八十年代的人們曾經熱衷討論制度現代化，但後來重心轉移到經濟發展，久而久之，似乎經濟發展取代了制度現代化。不過，在實際層面，國家面臨的制度現代化挑戰越來越嚴峻。制度現代化不僅關乎可持續的經濟發展，更關乎文明的進步。衡量一個國家崛起的最主要指標就是一套新制度的崛起，經濟發展是一個重要的方面，但其本身不能取代制度建設，尤其是新制度的創新。
制度崛起當然不是制度的西方化。近代以來，刻意追求制度西方化的國家沒有幾個是成功的，大多數都是失敗的。成功的都是把自己的文化傳統、國情和向西方學習有機結合起來的國家和地區。就制度現代化來說，大灣區最有利於制度創新。這裡是“一國兩制”，道理很簡單，同一制度下不同因素的互動只能產生物理反應，而不同制度下不同因素的互動就會產生化學反應。所謂的制度創新更有可能來自不同制度的互動。香港和澳門迴歸祖國以來，基本上維持著“一國”和“兩制”之間的互動，就是說雙方實際上維持在兩個較為獨立的“單元”。而大灣區內部的整合和融合就不一樣了。大灣區就是“一國”之內“兩制”的緊密互動，通過互動得到整合和融合。這種互動是化學反應式的，可以導向制度的現代化。
應當強調的是，最近以來因為香港內部的一些變化，尤其是少數港獨力量的出現，人們對香港的看法趨向於政治化和意識形態化。不過，就制度現代化而言，香港和澳門遠遠處於領先地位。這兩個地方現代化較之珠三角其他地方先行，並且已經把西方的經驗和中國傳統文化結合起來了。儘管這兩地並非在所有制度領域都是成功的，也有不成功的地方，但總體上說，這兩地可供珠三角制度現代化學習的地方仍然有很多。
第四，一個國家統一新模式。除了香港和澳門所面臨的進一步整合問題，我們仍然面臨著如何實現臺灣統一的問題。儘管人們不排除“武力統一”的選項，但這一選項更可能只是對“獨立”起到一個阻嚇作用，而很難實際使用。如果是使用武力，且不說其他方方面面的影響，對中華民族必然是一個巨大的傷害。
不過，存在著其他很多實現統一的方法，那就是用社會經濟的方法。歐盟就是使用社會經濟的方法。歐盟出現了問題在於歐盟是由眾多的獨立主權國家組成的，缺少一個有效的協調者。大灣區則不同，已經同屬一個“國家”，存在著一個強有力的協調者。再者，相對於港澳臺，中國大陸（內地）是一個巨大的市場，兩者之間不是一個對稱的關係。不管港澳臺如何看待中國大陸，但經濟上大中華地區的整合是一個客觀的現實。在很大程度上說，港澳臺經濟已經成為以中國大陸為核心的經濟體的內在一部分。這就決定了，大陸可以實行單邊開放政策來促成融合和整合。
單邊政策有點像今天人們所說的“供給側改革”，其有效性在於其無需通過和這些地區的雙邊討論來決策和實施政策。儘管香港和澳門已經處於“一國”之內，但一旦啟動內地和香港、澳門的雙邊談判，事情就容易變得政治化。和臺灣的情況也類似，早些年“服貿協議”的流產就是雙邊談判的產物。而單邊開放就是大陸實行單邊政策來滿足這些地方的需求。單邊政策可以涵蓋各個方面，包括投資、就業、教育、科研、租房、社會保障等領域。這些領域並非直接的政治領域，但對政治一定會產生影響。等這些領域整合了，政治領域就是“最後的一公里”。再者，無論從哪個指標來衡量，大陸經濟體有能力吸收消化單邊政策所可能引發的負面效應。
在我個人看來，粵港澳的整合是第一步，第二步是把臺灣也包括進來。“一國兩制”最先是針對臺灣提出來的，是為了解決臺灣問題。在實踐層面，被先用於解決香港和澳門問題。“一國兩制”實施多年，不能說它不成功。確切地說，這個政策很成功。世界上還沒有其他國家使用這樣的方法來和平地解決國家統一問題。另一方面，我們也必須承認，“一國兩制”政策需要與時俱進，根據客觀現實的變化而調整。這也就是前面所說的，“一國兩制”需要進入3.0版。這個3.0版在香港和澳門成功了，那麼就可以進而應用於臺灣。實際上，南方共同市場的外延是可以擴大的。臺灣的有識之士很多年一直在提倡“兩岸共同市場”。以珠三角為核心的南方共同市場很容易擴展到福建，從而把臺灣也包括進來。
當然，現實主義地說，即使實現了社會經濟方面的整合和融合，臺灣的“獨立”力量或許仍然會存在。人們可以假定“獨立”力量會繼續存在，但如果實現了社會經濟的整合和融合，那麼“獨立”者肯定是少數，並不難加以管控。一句話，社會經濟方面變成共同體了，政治方面的統一就很容易解決。不管怎樣，世界歷史上，從古到今，國家統一都是充滿暴力和血腥的，並且即使通過暴力完成了國家的統一，也難以避免“獨立”力量的再次出現。從這個角度來說，我們有責任和義務探索一條新的國家統一道路。這是一份對人、對社會、對國家、對文明的責任。
（本文系鄭永年教授在2018年IPP國際會議上的發言稿）
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