作者簡介：張帆 湖南中大道達基礎設施管理諮詢有限公司PPP諮詢部

宋威 財政部PPP專家 中南大學PPP研究中心

2017年11月，財政部發布《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號，以下簡稱“92號文”），隨即各級財政部門針對在庫PPP項目展開了全面的清理、整改工作。2018年4月，財政部又出臺《關於進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規範管理的通知》（財金[2018]54號，以下簡稱“54號文”），對存在問題173個項目進行分類處置，進一步加強項目的規範管理。“92號文”與“54號文”的公佈在業界激起不小的風浪，引起各方對PPP事業發展的密切關注。

從清理的入庫PPP項目來看存在的主要問題包括：（一）PPP庫中存在一定的“殭屍項目”，項目進展緩慢甚至無法推進；（二）前期準備工作不到位，新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續，涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續；（三）未按規定嚴格展開“兩個論證”，財承報告存在數據來源不明，計算方法錯誤，信息不完善等問題；（四）存在政府違規舉債擔保情況，加大了政府隱性債務的風險，這與國家推行PPP模式的初衷完全是相悖的；（五）一些項目不宜繼續採用PPP模式實施；（六）最後，還存在部分入庫項目未按規定全面履行信息公開程序的問題。為解決上述問題，規範後續PPP項目的管理，從而控制政府債務，防控系統性金融風險，“92號文”提出要嚴格新項目的入庫標準，並明確指出了三種不得入庫的情形以及清理出庫的情形。

《關於規範政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）的規定，所有PPP項目必須列入項目庫，未納入項目庫的，不得列入各地PPP項目目錄，也不得通過財政預算安排支出責任。因此，PPP項目能否被納入項目庫是該項目能否落地實施的關鍵。因此，新時期內按照新的標準來展開PPP項目的前期工作是十分必要的，“92號文”與“54號文”相繼提升了PPP項目的入庫標準，對PPP後續發展有著不可忽視的作用。

從2014至今，整理與PPP有關的政府性文件，對於PPP項目的入庫標準主要有以下變化：

（一）PPP項目範圍的變化

“92號文”從反面規定了不適宜採用PPP模式的項目範圍，例如不屬於公共服務領域，政府不負有提供義務的商業地產開發、招商引資項目，涉及國家安全或重大公共利益，以及不適宜由社會資本承擔的項目等。與“92號文”相比較，在《湖南省財政廳關於實施PPP和政府購買服務負面清單服務的通知》中，不得采用PPP模式實施的項目範圍還包括僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公路建設、廣場、綠化（風光）帶等工程建設，要求更為嚴格

；之前2014年財政部公佈的《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，“以下稱113號文”）第六條僅規定：“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜採用政府和社會資本合作模式。”發改委發佈《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》則是細化了PPP模式的項目範圍，指出各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮採用PPP模式建設。《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）將傳統基礎設施領域劃分成7個，對每一個領域可推廣PPP模式的重點項目進行明確。從以上文件明顯可以看出，適用PPP模式的項目範圍從概括到具體，能否採用PPP模式的界限也變得更加清晰。

（二）入庫條件的變化

PPP項目入庫條件主要包括項目合作主體須合規，應當履行相關的審批、評估手續，按照規定要求的文件要齊全，其中物有所值評價、財政承受能力論證報告和實施方案是重點；實質性條件則包括合作期在10年到30年之間，建立清晰、明確的風險分配機制，項目投資總額原則上不低於1.5億元等內容。

“92號文”與“54號文”再次強調“113號文”中對社會資本的規定，加強PPP項目合同簽約主體合規性審查，堅持政企分開原則，未按規定轉型的融資平臺公司不得作為社會資本方。在程序上，兩個新文件都要求新建PPP項目嚴格執行財金〔2015〕21號和財金〔2015〕167號中的評價方法和程序來展開財政承受能力論證和物有所值評價，“54號文”提出政府支出責任要堅守10%的紅線，杜絕“先上車、後補票”、專家意見缺失或造假、測算依據不統一、數據口徑不一致、僅測算單個項目支出責任等現象。對項目的實質性要求上，“92號文”與“54號文”進一步強調項目風險的合理分配，要求合同內不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設運營責任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責任返包給政府方出資代表承擔或另行指定社會資本方以外的第三方承擔。同時，“92號文”指出了建立按效付費機制的重要性，應當建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分佔比不足30%，固化政府的支出責任的不得入庫。而上述實質性要求，“113”號文中只做出簡單的規定。從以上幾個方面的對比可以看出，PPP項目入庫條件與之前相比顯然變得更加嚴格，對各項具體規定闡釋得更加明確，可操作性更強。

對於後續打算申請入庫的新建PPP項目，首先，保證項目合作方的主體合規性，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，本級地方融資平臺公司也不得作為社會資本方。其次，在程序上應嚴格按照要求做好項目識別、篩選工作，確保項目適宜採用PPP模式，並規範開展物有所值評價和財政承受能力論證，提升“兩評”的合理性、準確性，嚴格控制每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%，對於想進入項目示範庫的項目，甚至可以考慮國際上通行的6%—7%的標準；最後，對於政府付費和可行性缺口補助模式的PPP項目應建立健全按效付費機制和績效考核方式，同時也要落實項目風險分配方案，不得加大政府責任。“92號文”明確指出“優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目”，因此在在尋找適合開展PPP模式的項目時，也可以多加考慮存量項目。當然，這並不意味著存量項目採用PPP模式時就可以掉以輕心。按照規定應當履行的各項審批、評估手續也應辦理齊全，避免新申請入庫項目再出現違規的情況。此番進行的PPP項目庫全面清理，讓社會資本與各地方政府迴歸了理性，整個PPP事業的發展也進入一個平緩期，相信將會使得後續的PPP項目的質量有更大的提升。

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