作者簡介：李恆新，瀋陽市大東區政府，政府融資工作者。具有十餘年政府開發項目融資經驗，從事政府融資、產業園、產業新城開發建設、PPP方面研究，以筆名新七公多次發佈融資領域研究文章。

多數平臺公司在創立伊始身無分文，只是其上級地方政府的另一塊牌照，之後出於投融資等需要陸續注入資產。這一與其他武林高手大不相同的出身，賦予了平臺公司以更多的洪七公身影。本章在圈點平臺公司轉型的任督二脈之前，先盤點一下那些將平臺公司逼入走火入魔的轉型之藥。

【要點提示】

第一節 融資平臺公司是何方高手？

第二節 平臺武功監管的發展過程

一、2010-2013年：平臺監管的開始

二、2014年-2017年：政企分開

三、2015年PPP時代：市場化轉型

第三節 令平臺公司走火入魔的轉型之藥

一、走火入魔之實體業務轉型

二、走火入魔之公建公營系列

三、白開水系列之資產整合

第四節 融資平臺公司武功全廢？

一、融資平臺公司仍可依法合規融資

二、心法秘訣——國有資本投資運營公司

三、必要輔助——簡單類型開發建設業務

第一節 融資平臺公司是何方高手？

最早的平臺公司職能，僅僅是地方政府的“企業身份”。基於上世紀九十年代陸續頒佈的多項法規要求，地方政府在一些合作項目中，不能再以政府身份參與及承擔責任，而需要公司名義。當時，很多地方政府都有另一塊的“開發建設公司”名義，採取“一班人馬、兩塊牌子”管理模式，用以簽署協議出讓土地、園區招商引資等法律文件。

隨著之後二三十年的發展，投融資體制改革、分稅制、經濟刺激計劃、地方政府建設資金匱乏等諸多方面因素，共同推動了這一類後來被稱為“融資平臺公司”的政府性質公司承擔起投融資重任，並在直到2010年之前的十餘年內進入到了高速發展的繁榮期，逐步趕上財政、土地，登上華山論劍，而成為提供項目投融資工具的絕頂高手。

第二節 平臺武功監管的發展過程

隨著20年來融資平臺對於地方經濟和社會發展愈加發揮舉足輕重的作用，嚴控政府債務、限制融資平臺的要求也日趨高漲起來，各大高手對於融資平臺的監管也日益被提到日程上來。

一、2010-2013年：平臺監管的開始

對於融資平臺公司進行監管的經典文件，始見於國發[2010]19號文[注]，19號文的經典理論意義主要有四：一是正式明確了“地方政府融資平臺公司”的名稱和定義，為“指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，並擁有獨立法人資格的經濟實體”；二是提出了按照自身收益能否覆蓋而進行“分類管理、區別對待原則”的思路；三是據此要求“公益性……項目，……不得再繼續通過融資平臺公司融資”；四是再次強調“地方政府不得以任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。”

儘管隨著時間發展來看，由於界定融資平臺定義和業務等方面的困難，以及分類管理思路的逐步弱化，19號文的實操意義小於其理論意義，但其文件思路仍具有突出的學習和指導價值。銀監會據此發佈的10號文[注]意圖開始對融資平臺的名單制管理，在一定程度上加強了對融資平臺公司的監管，不過也促成了很多新融資平臺公司的設立。

二、2014-2017年：政企分開

進入到2014年43號文[注]和2017年50號文[注]階段，對於政府舉借債務和融資平臺公司管理，逐漸清晰地集中於切割政府債務，推進融資平臺向市場化轉型：“政府債務不得通過企業舉借，……剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。……金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保”。

三、2015年PPP時代：市場化轉型

2014年的113號指南[注]中，本來禁止了融資平臺公司(甚至包括本級政府控股的國有企業)參與PPP項目，但在2015年國辦發42號文[注]明確為“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關係”。在2017年的財建743號文[注]和2018年的發改規劃406號文[注]，進一步提出了“發揮國有資本投資運營公司資本配置功能”，“ 支持轉型中的融資平臺公司及轉型後的公益類國企依法合規承接政府公益類項目”，說明在隔離政府債務前提下的融資平臺管理，同步轉入了側重於市場化轉型的政策導向。

第三節 令平臺公司走火入魔的轉型之藥

隨著43號之後一系列文件的出臺，融資平臺違規融資的道路日漸崎嶇，於是融資平臺公司轉型策略被越來越多地研究討論起來。基於等同“市場化轉型”與“實業化轉型”的誤解，實體業務化轉型、資源整合重組和近年來的公建公營，陸續成為了平臺轉型武功學習班裡的常見課程。

一、走火入魔之實體業務轉型

本文所討論的平臺公司，是指從經營範圍的角度來界定的，沒有實體業務或僅具備工程建設、地產開發業務的平臺公司。具有交通高速地鐵輕軌水電氣熱公用事業等成熟的實體業務“平臺公司”，實際上並非本文所述的“平臺公司”，也不涉及文件提及的“轉型”涵義。如果一定要討論其所謂“轉型”，不外乎是依照國企改革的方向，沿著現代企業制度的方向走混改的路。這個是討論了幾十年的老話題，有相對成熟的經驗，從技術角度上來說，這與一般國有企業的成長壯大，並沒有太多的不同。

即使成功地操作的案例，與其說是平臺公司向實體業務公司的轉型，還不如說是實體業務公司變成了平臺公司，或者是被裝入了平臺公司。話說歐陽鋒能夠誤打誤撞逆練九陰真經而成為華山二論的天下第一，倘是常人恐怕早就一命嗚呼了。

平臺公司向實體業務方向轉型，首先遇到的是“外行指導內行”的人事和業務難題，在經濟增速下滑的當前狀況下，有成熟業務的交通公用事業企業甚至步履維艱，來了一批外行把資產押出去、收入質出去，換來修路建橋資金的做法，給企業帶來的只能是災難。

平臺公司的實體業務方向轉型，遇到的更大問題是，平臺公司與交通公用事業企業的經營目標並不相同。平臺公司的客戶是地方政府，平臺公司的職能是通過投融資運作來完成開發建設項目；交通公用事業企業的客戶是社會用戶，職能是提供交通公用事業服務。一旦二者發生目標衝突，即是平臺公司連帶交通公用事業企業一同走向衰敗的開始。有的時候，我們會發現，導致國有資產走向流失的不是某些個人，而是某些個思路。

對於大多數普通平臺公司與交通公用事業公司，從結構設計的角度來說，我們不應把精力浪費在調和其間的利益矛盾中，而應專注於隔離可能發生的目標衝突上。交通公用事業公司或者說一般公司，並不存在所謂平臺轉型的概念，其偶爾扮演了融資平臺的作用，實質也僅僅是作為社會資本方與地方政府的良好合作，而不論其是否被這一地方政府所控股。

二、走火入魔之公建公營系列

曾幾何時，公建公營和ABO成為了融資平臺公司轉型的春天，彷彿給平臺公司實施實體化業務找到了理論基礎，終於導致了在實體業務化轉型走火入魔的方向上越走越遠。

客觀的說，採取公開公正公平的方式，接受政府授權，代表政府簽署協議，行使資金渠道管理職能，銜接合作關係，擔當債務防火牆等等，的確為融資平臺的轉型提供了重要的創新思路，也是財建743號文和發改406號文倡導的融資平臺轉型方向。

但是“公營”則沒有什麼必要，尤其是擔任服務提供方，大多數還是沒戲，也不是平臺公司應該演的戲。另外再次補充的是，授權胖權，並不是因為乙方是否為國有企業就可以繞開採購程序。現存的公建公營，也不是因為乙方是國有企業，所以就不需要重新招投標了，而是因為即使重新招投標，基本上也還是現在的供應商中標，公用事業行業存在一定程度上的先天性壟斷，這不是我國特有的，是全世界都存在的。

最後，對於政府融資來說，無論是在政府購買服務模式還是PPP模式中，公建公營還是公建私營是個不重要的因素(當然委託、授權的程序合規，也是金融機構應當注意的一個必要條件)。貸款主體的運營能力、投融能力、協調能力才是金融機構應該重點關注的核心要素。

三、白開水系列之資產整合

如果資源整合重組能做的話，2010年前後發城投債的時候，早就整合得山清水秀了，能剩下給現任重組的多半是山窮水盡了。不過，除了比較浪費時間之外，資產整合工作本身，並不必然導致融資平臺公司的走火入魔，屬於白開水系列。當然，整合過程中遇到一些問題、障礙的不在此列，而劃入“有毒的白開水”系列；雖然，由於各種人財物資源的激烈變化，導致了這種情況的經常發生。

第四節 融資平臺公司武功全廢？

融資平臺公司補習班的大部分武功最終導致走火入魔，或者都是白開水，如此說來，豈不是融資平臺公司武功全廢了？當然不是。

一、融資平臺公司仍可依法合規融資

從現有的19、412、43、50、87號文[注]等規範地方政府債務管理和融資平臺公司管理的系列文件來看，文件從未提及“禁止融資平臺融資”。例如，2017年4月財預50號文“推動融資平臺公司儘快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資”。從43號文“政府債務不得通過企業舉借，……剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。……金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保”，來分析，政企分開、債務隔離，是政府債務和融資平臺管理的核心要義；凡是將公益性資產、儲備土地納入企業資產、政府為企業承諾、抵押、擔保，政府債務通過企業舉借的，一律判定違規。

二、心法秘訣——國有資本投資運營公司

2017年11月財建743號文“發揮國有資本投資運營公司資本配置功能，堅持市場化運作，探索有效的運營模式，通過開展投資融資、產業培育、資本整合”。

2018年3月發改規劃406號文“健全城鎮化投融資機制。分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型後的公益類國企依法合規承接政府公益類項目”。

通過對上述系列文件的研讀，可以理解到，所謂平臺公司轉型，主線是建立符合市場化運營的現代企業制度，方向是建立國有資本投資運營公司。

大多數的普通平臺公司，仍應堅持其設立初衷：受託投融資用於開發建設。主營業務除資本運營外，可以考慮進入工程建設、土地房產開發行業中業務技術相對簡單的部分領域。所謂轉型，更應該專注於建設市場化運營的，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，服務於地方政府項目開發建設而不是依賴於地方政府財政兜底。這才是平臺公司轉型應有的內功心法。

三、必要輔助——簡單類型開發建設業務

在國有資本投資運營的方向上，融資平臺公司可以輔以公司經營通常必要的、業務技術相對簡單的、與政府職能密切相關的建設開發業務，包括公益性項目建設等施工建設業務、包括棚改回遷房和標準化/定製化工業廠房在內的地產開發業務，逐步充實壯大規模、完善經營結構、對接社會資本，進而，通過提供服務、PPP等形式，成為引領地方政府利用外部資金提供公共產品項目的核心角色。

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[注]文件目錄

19號文：國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知(國發[2010]19號)

銀監10號文：關於加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見(銀監發[2013]10號)

43號文：國務院關於加強地方政府性債務管理的意見(國發[2014]43號)

財預50號文：關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知(財預[2017]50號)

財金113號文：關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知(財金[2014]113號)

國辦發42號文：國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發[2015]42號)

財建743號文：關於國有資本加大對公益性行業投入的指導意見(財建[2017]743號)

發改規劃406號文：國家發展改革委關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知(發改規劃[2018]406號)

財預412號文：關於貫徹國務院關於加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知(財預[2010]412號)

財預87號文：關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知(財預[2017]87號)

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